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1 de Novembro de 2020
2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 0061461-65.2020.8.21.7000 RS
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Publicação
11/09/2020
Julgamento
8 de Setembro de 2020
Relator
Marcelo Bandeira Pereira
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-RS_ADI_70084231026_af3fa.doc
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Inteiro Teor


(PROCESSO ELETRÔNICO)

MBP

Nº 70084231026 (Nº CNJ: 0061461-65.2020.8.21.7000)

2020/Cível


AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE SANTO AUGUSTO. LEI MUNICIPAL Nº 2.999/2020, DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO, que ALTEROU LEGISLAÇÃO ANTERIOR VISANDO À REGULARIZAÇÃO DE EDIFICAÇÕES IRREGULARES NA MUNICIPALIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO PARA DISPOR sobre A ORGANIZAÇÃO E PLANEJAMENTO URBANO MUNICIPAL, BEM COMO ATRIBUIR FUNÇÕES AOS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA. VIOLAÇÃO À INDEPENDÊNCIA E SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA AOS ARTIGOS 5º, 10, 60, INCISO ii, ?D?, E 82, INCISOS III E VII, TODOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL.

DECLARADA A INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA MUNICIPAL. UNÂNIME.
Ação Direta de Inconstitucionalidade


Órgão Especial

Nº 70084231026 (Nº CNJ: 0061461-65.2020.8.21.7000)


Comarca de Porto Alegre

PREFEITO DE SANTO AUGUSTO


PROPONENTE

CÂMARA MUNICIPAL DE SANTO AUGUSTO


REQUERIDO

PROCURADOR-GERAL DO ESTADO


INTERESSADO


ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em reconhecer a inconstitucionalidade da Lei Municipal Nº 2.999/2020, do Município de Santo Augusto.

Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores Des. Voltaire de Lima Moraes (Presidente), Des. Aristides Pedroso de Albuquerque Neto, Des. Arminio José Abreu Lima da Rosa, Des. Vicente Barroco de Vasconcellos, Des. Sylvio Baptista Neto, Des. Rui Portanova, Des. Jorge Luís Dall'Agnol, Des. Francisco José Moesch, Des. Ivan Leomar Bruxel, Des. Nelson Antonio Monteiro Pacheco, Des. Luiz Felipe Brasil Santos, Des. Irineu Mariani, Des. Marco Aurélio Heinz, Des. Guinther Spode, Des.ª Liselena Schifino Robles Ribeiro, Des. João Batista Marques Tovo, Des.ª Iris Helena Medeiros Nogueira, Des. Antônio Maria Rodrigues de Freitas Iserhard, Des. Tasso Caubi Soares Delabary, Des.ª Vanderlei Teresinha Tremeia Kubiak, Des. Ney Wiedemann Neto, Des. Eduardo Uhlein, Des. Ícaro Carvalho de Bem Osório e Des.ª Lizete Andreis Sebben.

Porto Alegre, 08 de setembro de 2020.

DES. MARCELO BANDEIRA PEREIRA,

Relator.

RELATÓRIO

Des. Marcelo Bandeira Pereira (RELATOR)

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito de Santo Augusto, visando à declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.999/2020, que alterou, incluiu e revogou incisos, alíneas e artigos da Lei Municipal nº 2.447/13, que dispõe sobre a fiscalização e regularização das edificações implementadas em desacordo com a legislação específica.

Disse que vetou a referida legislação, mas teve seu veto derrubado pela Câmara Municipal. Sustentou que a legislação é formalmente inconstitucional, pois viola iniciativa do Poder Executivo de propor leis que visam à regularização das edificações implementadas em desacordo com as normais legais de planejamento urbanístico, as quais são definidas após realização de audiências públicas e outros procedimentos prévios e técnicos que regem o zoneamento, o uso e a ocupação do solo. Referiu que é de competência exclusiva do Chefe do Poder Executivo a elaboração de propostas visando a eventuais alterações acerca do plano diretor do município, ocupação e uso do solo, tudo com objetivo de atender a necessidade de participação popular e a proteção do meio ambiente. Salientou que a alteração legislativa oriunda do Poder Legislativo violou o princípio da separação dos poderes (artigo 5º e 8º da CE e 2º da CF), bem como os artigos 78, 176 e 178 da CE, pois a Câmara não tem condições de natureza técnica para submeter o assunto ao exame da comunidade, o que requer estudo de planejamento municipal. Aduziu que o planejamento técnico é indispensável à validade e legitimidade constitucional da referida legislação relacionada ao desenvolvimento urbano, pois tais leis acabam por gerar modificações no ordenamento urbano, geografia e dinâmica urbana, mobilidade, saneamento, questões ambientais, etc. Invoca os artigos 30, inciso VIII, e 182, § 1º, da CF, nos quais assenta-se que o Plano Diretor é instrumento básico de política de desenvolvimento e expansão urbana, o que vem reiterado no artigo 177 da CE ao referir a obrigatoriedade do plano diretor ou de lei de diretrizes de áreas municipais, tudo para garantia do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e do bem estar de seus habitantes. Alegou que o Planejamento Urbanístico não é um processo discricionário decorrente da vontade do legislador ou do administrador, sendo uma exigência constitucional decorrente de elaboração de estudos técnicos que atendam aos anseios da comunidade, daí advindo seus objetivos públicos. Afirmou que a legislação impugnada, que altera a anterior, não está fundada em qualquer planejamento urbanístico e efetiva participação popular destinada a atender a melhoria das condições de vida dos habitantes locais, somente buscando a regularizar, de forma aleatória e sem lastro técnico, as construções e obras clandestinas ou irregulares, ferindo o disposto nos artigos , 176 e 177 da CE, bem como os princípios constitucionais do artigo 30, inciso VIII, e 182, § 1º, da CF. Aduziu, ainda, que a referida lei fere os princípios democráticos de participação popular, previstos nos artigos 167 e 168 da CE, embasados no artigo 29, inciso XII, da CF. Fez referências à realização de audiência popular que induziu em erro a comunidade, pois além de superficial e periférica, não estava embasada em estudos técnicos prévios. Analisou os dispositivos alterados, referindo que a nova legislação inconstitucional avaliza três ilegalidades insanáveis do ponto de vista urbanístico, de planejamento e de observância das regras de uso do solo, contidas no Plano Diretor e no Código de Obras, quais sejam, as ampliações futuras de forma irregular, as edificações em desacordo com a lei e as embargadas pelo município, bem como ainda liberando a construção em qualquer ponto do terreno, inclusive com invasão de área do passeio público, sem observância do alinhamento e zoneamento. Evidenciou que a lei municipal alterada visava à fiscalização e regularização das normas expressas no Código de Obras do Município e no Plano Diretor e sua modificação atinge a aplicação do planejamento urbano em Santo Augusto. Pediu a concessão de medida liminar para suspender os efeitos da Lei Municipal nº 2.999/2020, uma vez que já estão sendo protocolados inúmeros pedidos de regularização de obras ilegais com base na nova legislação, tanto as já finalizadas como as que estão em andamento e as futuras, o que trará diversos prejuízos à qualidade de vida da população local. Ao final, requereu a declaração de inconstitucionalidade da referida lei.

Foi indeferida a medida liminar.

Sobrevieram informações do proponente de que não foi realizada audiência pública para análise e discussão do projeto de lei que deu origem à legislação inquinada.

A Procuradoria-Geral do Estado manifestou-se pela manutenção da legislação no ordenamento jurídica, dada a sua presunção de constitucionalidade e o princípio da separação e harmonia entre os poderes.

A Câmara Municipal de Santo Augusto informou que se trata de legislação complementar à legislação já existente, que não causou inovação ou qualquer prejuízo à municipalidade. Disse que não houve violação ao princípio do planejamento, mas sim objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e o bem-estar de seus habitantes. Referiu que não há vício de competência, porque não atinge a matéria reservada do artigo 61, parágrafo primeiro, da CF, tendo o Supremo Tribunal Federal já declarado que se trata de competência concorrente. Salientou que houve a oitiva de profissionais da área da engenharia, arquitetura e urbanismo e de servidores lotados na Secretaria Municipal do Planejamento, não havendo violação da necessidade de audiência pública para produção da norma. Requereu a improcedência do pedido, a fim de manter a legislação no ordenamento.

Com vista dos autos, a Procuradoria-Geral da Justiça opinou pela procedência do pedido.

É o relatório.

VOTOS

Des. Marcelo Bandeira Pereira (RELATOR)

Quando do recebimento da presente ação, em exame preliminar, afastei a inconstitucionalidade formal e indeferi a medida liminar, por ausência de demonstração de todos os elementos necessários à correta análise do pedido, em decisão assim fundamentada:

?2. Analiso pedido liminar de suspensão da Lei Municipal nº 2.999/2020, de Santo Augusto, que dispõe acerca da alteração e revogação de alguns dispositivos da Lei Municipal nº 2.447/2013, que regulamenta a regularização das edificações implementadas em desacordo com a legislação específica (Plano Diretor e Código de Obras).

Inicialmente, pelo menos por ora, não visualizo vício de iniciativa na referida lei, uma vez que, compulsando o ordenamento jurídico pertinente (Constituição Federal, Constituição Estadual e Lei Orgânica Municipal), não verifico atribuição de competência privativa ou exclusiva ao Chefe do Poder Executivo para tal proposição, havendo apenas na legislação invocada referência à competência do Município para tratar de assuntos referentes ao Plano Diretor, planejamento urbanístico e de desenvolvimento do município, obras, uso do solo, etc.

Inclusive, a Lei Orgânica do Município, em seu artigo 33, § 1º, estabelece a competência privativa do Prefeito em situações específicas e lá não inclui qualquer questão referente aos assuntos relativos à organização e planejamento territorial, bem assim às obras e edificações, fazendo presumir a concorrência de competência entre os poderes municipais (Executivo e Legislativo).

Por outro lado, sabe-se que em assuntos como tais, previamente à elaboração das leis que, em última análise, visam à alteração estrutural das cidades, da paisagem e mobilidade urbanas, se faz imprescindível, por exigência constitucional (artigos 29, inciso XII, da CF e 177, § 5º, da CE), a participação popular, mediante a realização de audiências públicas.

E, no caso, embora o proponente, inicialmente, refira não ter sido cumprido tal requisito, posteriormente afirma que houve a realização da audiência pública, porém foi ela ?superficial e periférica?, sem embasamento em estudos técnicos prévios. Ve-se, pois, que, ao que tudo indica, houve a participação popular, ainda que não tenha vindo aos autos qualquer documento a demonstrá-la, o que também não se pode extrair da justificativa do Projeto de Lei nº 05/2019 ou mesmo das manifestações das Comissões de Constituição e Justiça, de Finanças e Orçamento, e de Educação, Desporto e Saúde, todas constantes nestes autos.

Assim, revela-se temerário o deferimento da medida cautelar pretendida, sem que se ouça a Câmara Municipal, a fim de que esclareça em que termos foi realizada essa consulta popular referida.

No que concerne à violação dos alegados princípios constitucionais relativos ao planejamento e à proteção ao meio ambiente, o que decorreria das referidas alterações, bem como a alegação de ausência de estudos técnicos prévios acerca dos impactos que tais reformas legais ocasionariam à municipalidade, igualmente antes de ouvida a Casa Legislativa Municipal não se tem como aferir sua ocorrência, a fim de analisar a alegação de vício material de inconstitucionalidade, já que nada veio aos autos capaz de elucidá-los.

Por se tratar, a ação direta de inconstitucionalidade, de processo objetivo, no qual não se admite a realização de provas, necessária a demonstração cabal das alegações, a partir de documentos prévios e obrigatórios a serem apresentados pelas partes, a fim de que se possa aferir acerca da validação ou não da norma impugnada.

3. Ante o exposto, indefiro a medida liminar.?

Embora, como visto, aos efeitos de provimento liminar, sabidamente precário e lançado quando ainda não instaurado o contraditório, tenha manifestado inclinação pelo afastamento da inconstitucionalidade formal, agora, com visão mais abrangente, analisando com profundidade própria para o julgamento da causa a legislação em questão e a cotejando com as disposições constitucionais respeitantes à matéria, e alertado pelas brilhantes razões contidas no parecer ministerial da lavra da Dra. Jacqueline Fagundes Roselfeld, Procuradora-Geral de Justiça em exercício, concluo pelo reconhecimento da inconstitucionalidade invocada, dada a usurpação de competência para iniciativa da legislação questionada.
Nesse sentido decidiu recentemente esta Corte, quando do julgamento da ADIn 70082094954, de relatoria do Desembargador Tasso Caubi Soares Delabary, em 18 de dezembro de 2019:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PARÂMETROS DE CONTROLE. CONHECIMENTO PARCIAL DA AÇÃO. MUNICÍPIO DE ERECHIM. LEI Nº 214/2019 CONFERINDO REDAÇÃO AO ART. 3º DA LEI 5.145/2011 DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. AMPLIAÇÃO DO PRAZO LEGAL PARA REGULARIZAÇÃO DE EDIFICAÇÕES IRREGULARES. MATÉRIA DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. INGERÊNCIA SOBRE ORGANIZAÇÃO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL.
Situação em que um dos fundamentos da demanda é a incompatibilidade da norma com a Lei Orgânica Municipal, o que não se revela idôneo para o reconhecimento de inconstitucionalidade em controle abstrato, devendo a aplicação da lei objurgada ser compatibilizada com o ordenamento por meio dos critérios clássicos de interpretação das normas no curso de sua vigência e por ocasião do seu exame in concreto, dado que o parâmetro da ADI Estadual é a Constituição do Estado, salvo os casos de normas de reprodução obrigatória pelos Estados, quando, então, o parâmetro poderá ser a Constituição Federal.
É inconstitucional a Lei Municipal de iniciativa do Poder Legislativo que amplia o prazo legalmente estabelecido para a regularização de imóveis irregulares, em desacordo com o Plano Diretor, uma vez disciplinar matéria afeta ao Poder Executivo, regulando matéria eminentemente administrativa. De mais a mais, in casu, o vício de origem ou de iniciativa também acarreta violação ao princípio constitucional da separação dos poderes. Presença de vício de inconstitucionalidade de ordem formal por ofensa ao disposto nos artigos 8º, caput, 10, 60, inciso II, alínea ?d?, 82, incisos

III e VII, da Constituição Estadual.
PEDIDO PARCIALMENTE CONHECIDO E, NESTA EXTENSÃO, JULGADO PROCEDENTE. UNÂNIME.

(Ação Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70082094954, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Tasso Caubi Soares Delabary, Julgado em: 18-12-2019) grifei
No caso, a lei impugnada, Lei nº 2.999/2020, do Município de Santo Augusto, assim dispõe:

LEI MUNICIPAL N.º 2.999, DE 02 DE MARÇO DE 2020.

Altera a redação dos artigos 1º e 4º e revoga §§ e incisos da Lei Municipal n.º 2.447, de 23 de setembro de 2013.

Art. 1º Fica alterada a redação do caput do art. 1º da Lei Municipal nº 2.447, de 23 de setembro de 2013, que passa a vigorar com a seguinte redação:

...

Art. 1º A regularização de edificações em desacordo com o disposto no Código de Obras e na Lei do Plano Diretor de Santo Augusto, dar-se-á na forma disciplinada nesta Lei. (NR)

...

Art. 2º Fica alterada a redação do caput e revogado o § 2º do art. 2º da Lei Municipal nº 2.447, de 23 de setembro de 2013, passando a vigorar com a seguinte redação:

...

Art. 2º Serão regularizáveis todas as edificações que estiverem divergentes com o Código de Obras e Lei do Plano Diretor que tenham sido iniciadas ou concluídas até a data da solicitação de licença pelo interessado ou quando detectadas pelo poder público, desde que localizadas em área regular, não se situem sobre o recuo viário e não possuam impedimentos quanto ao Código Civil, em especial, no que diz respeito aos direitos de vizinhança. (NR)

...

Art. 3º Ficam revogados os incisos I e VIII, do art. 3º da Lei Municipal nº 2.447, de 23 de setembro de 2013.

Art. 4º Altera a redação e revoga os §§ do art. 4º da Lei Municipal nº 2.447, de 23 de setembro de 2013, que passa a vigorar com a seguinte redação:

...

Art. 4º As edificações serão regularizadas, nos termos desta Lei, mediante processo administrativo que deverá ser protocolado na Prefeitura Municipal de Santo Augusto e submetido para análise pela Secretaria Municipal de Supervisão e Planejamento - SESUPLAN. (NR)

...

Art. 5º Fica revogado o inciso V, do art. 6º, da Lei Municipal n o 2.447, de 23 de setembro de 2013.
Art. 6º Fica revogado o inciso IV, do art. 7º, da Lei Municipal nº 2.447, de 23 de setembro de 2013.

Art. 7º Inclui o § 4º no art. 8º da Lei Municipal nº 2.447, de 23 de setembro de 2013, com a seguinte redação:

...

Art. 8º...

...

§ 4º Nos processos de regularização de edificações, quando for o caso de anexação de outros documentos não relacionados no Capítulo II, em especial Alvará de Licença para Construção, emitidos por órgãos públicos, terão sua validade reconhecida a qualquer tempo, a menos que haja ato administrativo declarando sua nulidade. (NR)

...

Art. 8º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.?
Efetivamente, ao analisar a legislação em comento, verifica-se que o Poder Legislativo, ao propor a referida norma, invadiu esfera de competência privativa do Poder Executivo, dispondo sobre a organização municipal, visando à regularização de edificações sem adequação a qualquer critério legal.

Ao usurpar a competência do Chefe do Poder Executivo para iniciativa de tal proposta legislativa, autorizando a regularização de construções irregulares de forma ampla e genérica, acabou por ultrapassar critérios legais e técnicos indispensáveis à ordenação do território e à segurança dos munícipes, ignorando riscos que dessas construções poderão advir.

Transcrevo neste ponto parte elucidativa do parecer ministerial:

Observe-se que a função administrativa do Chefe do Poder Executivo pressupõe uma atuação estratégica que considere os mais diversos interesses da coletividade. A norma, por exemplo, ao impor ao Poder Executivo a regularização de quaisquer edificações, ainda que em franca incompatibilidade com o Código de Obras e/ou com o Plano Diretor do Município de Santo Augusto ? instrumentos que tem a finalidade precípua de delimitar as diretrizes para o uso do solo, sendo, talvez, as mais importantes normas de planejamento urbano municipal - desde que estejam em área regular, não se situem sobre o recuo viário e não possuam impedimentos quanto ao Código Civil (artigo 2º da lei sob lupa) - adota perspectiva unilateral, tolhendo o legítimo espaço confiado ao Prefeito Municipal para, diante das múltiplas e complexas demandas sociais, estabelecer as medidas administrativas e políticas pertinentes.

(...)

Para além de determinar que o Poder Executivo ignore irregularidades de edificações que se encontrem dissonantes das normas municipais que regulamentam o tema, o artigo 4º da lei municipal em liça estabelece que o processo administrativo deverá ser protocolado na Prefeitura Municipal de Santo Augusto e submetido para análise pela Secretaria Municipal de Supervisão e Planejamento ? SESUPLAN¸ criando nova atribuição a tal órgão municipal, qual seja: analisar, desconsiderando o ordenamento jurídico municipal em sua globalidade (e de maneira vinculada), se as pretensões de regularização de edificações preenchem os requisitos demarcados pela lei reputada inconstitucional (ou seja, se estão em terreno regular, não se situam em recuo viário e não violam disposição do Código Civil)

Nessa ordem, a norma telada, nos termos em que positivada, invadiu competência privativa do Chefe do Poder Executivo local, ao disciplinar temática administrativa, de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, nos termos dos artigos 60, inciso II, alínea ?d?, e 82, incisos III e VII, aplicáveis aos Municípios por força do artigo 8º, caput, todos da Constituição Estadual, in verbis:
Art. 8º. O Município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar, observados os princípios estabelecidos na CF/88 e nesta Constituição.

Art. 60. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

(...)

II ? disponham sobre:

(...)

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.
Art. 82. Compete ao Governador, privativamente:

(...)

III ? iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
(...)

VII ? dispor sobre a organização e o funcionamento da administração estadual.
Assim, referida lei, de iniciativa legislativa, além de usurpar competência privativa do Executivo, criando atribuições à Secretaria Municipal do Planejamento, violou princípio constitucional da independência, separação e harmonia entre os poderes, estabelecido no artigo 10 da Constituição Estadual.

- Ante o exposto, julgo procedente a ação direta de inconstitucionalidade para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 2.999/2020, do Município de Santo Augusto.

OS DEMAIS DESEMBARGADORES VOTARAM DE ACORDO COM O RELATOR.

DES. VOLTAIRE DE LIMA MORAES - Presidente - Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70084231026: \À unanimidade, reconheceram a inconstitucionalidade da Lei Municipal Nº 2.999/2020, do Município de Santo Augusto.\
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Disponível em: https://tj-rs.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/925884838/direta-de-inconstitucionalidade-adi-70084231026-rs/inteiro-teor-925884843