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30 de Março de 2020
2º Grau

Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - "Apelação Cível" : AC 70083089730 RS - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

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MBP

Nº 70083089730 (Nº CNJ: 0280882-91.2019.8.21.7000)

2019/Cível


APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. CERTIDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. CONTAS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. ARTS. 31, § 2º, E 71, § 3º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. TEMA 157 DO STF. NULIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO.
O Tribunal de Contas é responsável por julgar as contas dos administradores e demais ordenadores de despesas, cingindo-se sua competência em relação às contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo à emissão de parecer prévio, que deve ser levado a apreciação do Poder Legislativo.

Cabe à Câmara Municipal, com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, a apreciação das contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo local. Somente os edis podem, analisando as despesas sob juízo político, e considerando o parecer prévio do TCE, aprova-las ou rejeitá-las.
Conforme decidido pelo STF no julgamento do Recurso Extraordinário nº 729.744/MG, com Repercussão Geral reconhecida (Tema nº 157), ?o parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo?.
Não demonstrada a rejeição pela Câmara de Vereadores das contas do Chefe do Poder Executivo no exercício em questão, na forma do art. 31, § 2º, da Constituição Federal, considera-se nulo o título executivo.

Precedentes desta Corte.

Ausência de condenação do Estado ao pagamento de custas, que se limitou à restituição de despesas efetuadas pela parte contrária.
APELAÇÃO DESPROVIDA.
Apelação Cível


Vigésima Primeira Câmara Cível

Nº 70083089730 (Nº CNJ: 0280882-91.2019.8.21.7000)


Comarca de Crissiumal

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL


APELANTE

CESAR SCHWADE


APELADO


ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes da Vigésima Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em negar provimento à apelação.
Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores Des. Arminio José Abreu Lima da Rosa (Presidente) e Des. Marco Aurélio Heinz.

Porto Alegre, 26 de novembro de 2019.

DES. MARCELO BANDEIRA PEREIRA,

Relator.

RELATÓRIO

Des. Marcelo Bandeira Pereira (RELATOR)

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL apela da sentença de extinção do processo proferida com base no art. 485, inciso IV, do CPC, nos autos da execução de título extrajudicial que move contra CÉSAR SCHWADE. O magistrado a quo reconheceu que descabe ao Tribunal de Contas imputar multa ou débito por eventual prejuízo, ou expedir certidão com eficácia de título executivo em face de Chefe de Poder Executivo Municipal.
Alega que o título executivo estabelece como credor o Estado. A penalidade foi aplicada em razão do descumprimento de normas da administração financeira, conforme previsão contida no art. 69 da Lei Estadual nº 6.850/74. Sua pretensão refere-se apenas a multa aplicada. Não se cogita de responsabilidade por prejuízo ao erário. O TCE possui competência para o controle externo das contas municipais, possuindo sua decisão força de título executivo, na forma do art. 71, § 3º, da Constituição Federal. Por fim, insurge-se em relação à condenação em custas processuais, sustentando ser delas isento, na forma do art. 11, parágrafo único, da Lei nº 8.121/85. Requer o prosseguimento da execução, ou a isenção das custas processuais.

Foram apresentadas contrarrazões pugnando pela manutenção da sentença.

O Ministério Público entendeu não ser caso de manifestação no processo.

É o relatório.

VOTOS

Des. Marcelo Bandeira Pereira (RELATOR)

Alinhando-me à posição que tem vingado no Grupo Cível de que faz parte este órgão fracionário, adianto o desprovimento da apelação, em razão da nulidade do título executivo que aparelha a presente execução.

A Certidão de Dívida Ativa contempla crédito de natureza não tributária, decorrente de multa aplicada no processo administrativo de Prestação de Contas nº 008460-02.00/12-5, que se refere ao exercício de 2012 do Município de Humaitá, julgado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul.

E prevê a Constituição Federal:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

(...)
§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

Cabe aqui fazer a diferenciação quanto aos incisos I e II do dispositivo. Enquanto o Tribunal de Contas é responsável por julgar as contas dos administradores e demais ordenadores de despesas, em relação às contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo sua competência cinge-se à emissão de parecer prévio, que deve ser levado a apreciação do Poder Legislativo.

No âmbito municipal, cabe à Câmara de Vereadores o julgamento das contas prestadas anualmente pelo Prefeito, exercendo o Tribunal de Contas do Estado apenas função auxiliar, com exame baseado meramente em critérios técnicos das despesas realizadas.

Este é o entendimento que se extrai da interpretação conjunta do dispositivo mencionado com o art. 31 da Constituição:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

Cabe à Câmara Municipal a apreciação das contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo local. Somente os edis podem, analisando as despesas sob juízo político, reconhecer sua aprovação ou reprovação.

Denota-se que o Constituinte procurou diminuir a autonomia do Poder Legislativo local ao reconhecer que o parecer do Tribunal de Contas somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

Em interpretação conjunta dos dispositivos, foi afirmada pelo STF a tese fixada no julgamento do Recurso Extraordinário nº 729.744/MG, com Repercussão Geral reconhecida, nos seguintes termos (Tema nº 157): ?O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo?.

Embora a discussão central no julgamento daquele recurso fosse a configuração ou não da causa de inelegibilidade prevista no art. 1º, inciso I, ?g?, da Lei Complementar nº 64/90 com base unicamente em na desaprovação pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais das contas prestadas por Chefe do Poder Executivo, as considerações tecidas pelo Relator abrangem qualquer efeito que poderia emanar do parecer prévio do TCE.

Neste ponto, cumpre transcrever trechos do voto do Relator, o eminente Ministro Gilmar Mendes:

?A questão central discutida, no presente recurso, refere-se à natureza jurídica do parecer emitido pelo Tribunal de Contas na apreciação das contas anuais de prefeito, bem como à produção de efeitos no caso de silêncio do Poder legislativo municipal quanto à sua aprovação ou rejeição. O debate perpassa, necessariamente, pela discussão a respeito da exclusividade da competência da Câmara Municipal para julgamento das contas do prefeito.
(...)

No âmbito das competências institucionais do Tribunal de Contas, esta Corte tem reconhecido a clara distinção entre (i) a competência para apreciar e emitir parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, especificada no art. 71, inciso I, CF/88; e (ii) a competência para julgar as contas dos demais administradores e responsáveis, entre eles, os dos órgãos dos poderes Legislativo e Judiciário, definida no art. 71, inciso II, CF/88.
Assim, cabe ao Tribunal de Contas apenas apreciar, mediante parecer prévio, sem conteúdo deliberativo, as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo. A competência para julgar essas contas fica a cargo do Congresso Nacional ? por força do art. 49, inciso IX, da Constituição ?, cuja apreciação não se vincula ao parecer do Tribunal de Contas.
O poder constituinte originário conferiu o julgamento das contas do administrador público ao Poder Legislativo, em razão de que tal decisão comporta em si uma natureza política e não apenas técnica ou contábil, já que objetiva analisar, além das exigências legais para aplicação de despesas, se a atuação do Chefe do Poder Executivo atendeu, ou não, aos anseios e necessidades da população respectiva.
(...)

Como se percebe, no tocante às contas do Chefe do Poder Executivo, a Constituição confere à Casa Legislativa, além do desempenho de suas funções institucionais legislativas, a função de controle e fiscalização de suas contas, em razão de sua condição de órgão de Poder, a qual se desenvolve por meio de um processo político-administrativo cuja instrução se inicia na apreciação técnica do Tribunal de Contas.
Ressalto que a expressão ?só deixará de prevalecer?, constante do § 2º do citado artigo, deve ser interpretada de forma sistêmica, de modo a se referir à necessidade de quórum qualificado para rejeição do parecer emitido pela corte de contas que, como já amplamente demonstrado, é órgão auxiliar do Poder Legislativo na análise das contas do Chefe do Executivo.
(...)

Entendo, portanto, que a competência para julgamento das contas anuais dos prefeitos, eleitos pelo povo, é do Poder Legislativo (art. 71, I, da CF), órgão constituído por representantes democraticamente eleitos para averiguar, além da sua adequação orçamentária, sua destinação em prol dos interesses da população ali representada. Seu parecer, nesse caso, é meramente opinativo, não sendo apto a produzir consequências, como a inelegibilidade prevista no art. , I, g, da Lei Complementar 64/90.

Dessa forma, cabendo exclusivamente ao Poder Legislativo o julgamento das contas anuais do Chefe do Executivo, com mais razão não se pode conferir natureza jurídica de decisão, com efeitos imediatos, ao parecer emitido pelo Tribunal de Contas que opina pela desaprovação das contas de prefeito até manifestação expressa da Câmara Municipal.

O entendimento de que o parecer conclusivo do Tribunal de Contas produziria efeitos imediatos, que se tornariam permanentes no caso do silêncio da Casa Legislativa, ofende a regra do art. 71, I, da Constituição.

Essa previsão dispõe que, na análise das contas do Chefe do Poder Executivo, os Tribunais de Contas emitem parecer prévio, consubstanciado em pronunciamento técnico, sem conteúdo deliberativo, com o fim de subsidiar as atribuições fiscalizadoras do Poder Legislativo, que não está obrigado a se vincular à manifestação opinativa daquele órgão auxiliar. Tal entendimento teria ainda o condão de transformar a natureza precária do parecer, passível de aprovação ou rejeição, em decisão definitiva.

O ordenamento jurídico pátrio não admite o julgamento ficto de contas, por decurso de prazo, sob pena de, assim se entendendo, permitir-se à Câmara Municipal delegar ao Tribunal de Contas, que é órgão auxiliar, competência constitucional que lhe é própria, além de se criar sanção ao decurso de prazo, inexistente na Constituição.
(...)

Assim, conclui-se que compete exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do prefeito, subsidiado pelo parecer técnico previamente elaborado pelo Tribunal de Contas. A aprovação ou rejeição dessas contas é ato que se inicia na apreciação, pelo Tribunal de Contas, da exatidão da execução orçamentária do município e se conclui com sua aprovação por um terço ou rejeição por dois terços dos membros da Câmara Legislativa, observados os princípios do contraditório e da ampla defesa.?
A prevalecer a tese de que o parecer prévio do Tribunal de Contas constitui, por si só, título executivo extrajudicial, teríamos por vezes o paradoxo de contas de Prefeito Municipal que foram aprovadas pela Câmara de Vereadores e, mesmo assim, a formação de título executivo exigível pelo ente público local, ou de multa a ser cobrada pelo Estado.

No caso, como não admitido o julgamento ficto das contas do Prefeito, era imprescindível a demonstração pelo exequente de que as Contas referentes ao exercício não foram aprovadas pela Câmara de Vereadores de Humaitá, ainda que se considere necessário voto de 2/3 de seus membros para tal.

No mesmo sentido, julgados desta Corte:

CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. CERTIDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. IMPUTAÇÃO A PREFEITO. PARECER OPINATIVO. ART. 71, I E II, CF/88. ART. 70, CE/89. TEMA 157, STF. O parecer do Tribunal de Contas, em se tratando de imputação a Prefeito Municipal, tem caráter meramente opinativo, como decorre do art. 70, I, CF/88, recebido pelo art. 70, CE/89, não consistindo em verdadeiro julgamento de contas, tal como definido pelo STF no Tema 157, e, por isso, inábil a configurar título executivo extrajudicial. APELAÇÃO PROVIDA.(Apelação Cível, Nº 70082524950, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Armínio José Abreu Lima da Rosa, Julgado em: 18-09-2019)
AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. CERTIDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS E TÍTULO EXECUTIVO. PREFEITO E JULGAMENTO DAS CONTAS ANUAIS. PARECER DO TCE. CARÁTER OPINATIVO. 1. Verificado nos autos que o juízo singular, ao apreciar a exceção de pré-executividade, fundamentou expressamente que os temas veiculados sobre o valor do débito imputado, ou seja, a arguição de excesso de execução, ?não são apreciáveis em sede de exceção de pré-executividade?, pois reclamam dilação probatória, a arguição de sentença citra petita, em razão do não enfrentamento das teses de mérito, deve ser afastada. 2. Segundo o entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal, nos autos do RE 729744, submetido ao rito da repercussão geral, ?o parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo?. Assim, é desprovida de eficácia executiva a Certidão do TCE, cuja respectiva decisão do Tribunal de Contas não tenha sido submetida ao crivo da Câmara Municipal. Precedentes jurisprudenciais. 3. É cabível a fixação de honorários advocatícios em favor do excipiente em caso de acolhimento ? parcial ou total ? da exceção de pré-executividade, ainda que se trate de mero incidente processual. PRELIMINAR AFASTADA. AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO. UNÂNIME.(Agravo de Instrumento, Nº 70082055013, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Iris Helena Medeiros Nogueira, Julgado em: 18-09-2019)
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. EMBARGOS À EXECUÇÃO DE TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO A PREFEITO MUNICIPAL. FALTA DE COMPETÊNCIA. ÓRGÃO MERAMENTE OPINATIVO. NULIDADE DO TÍTULO. Relativamente ao Prefeito Municipal, assim como ocorre com o Presidente da República e o Governador do Estado, o Tribunal de Contas é apenas órgão meramente opinativo, de acordo com o disposto no art. 71 da CF e no art. 71 da Constituição Estadual. Portanto, não detém o Tribunal de Contas competência para imputação de débito, nem aplicação de multa. Entendimento fixado nos julgamentos dos Recursos Extraordinários nºs 729.744 (Tema 157) e 848.826 (Tema 835), pelo STF, submetido ao rito da repercussão geral. Desta forma, mostra-se nula a imputação de débito apontada na decisão do Tribunal de Contas. APELO PROVIDO.(Apelação Cível, Nº 70081427841, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Lúcia de Fátima Cerveira, Julgado em: 26-06-2019)
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. CERTIDÃO EMITIDA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. AUSÊNCIA DE APRECIAÇÃO DAS CONTAS PELO LEGISLATIVO MUNICIPAL. TEMAS 157 E 835 DO STF. NULIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO. PRONUNCIAMENTOS DO STF EM RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS COM REPERCUSSÃO GERAL. O Plenário do Supremo Tribunal de Federal, no julgamento dos Recursos Extraordinários nºs 729.744/MG e 848.826/CE, sob a sistemática da repercussão geral, sufragou as seguintes teses: ?1ª) o parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo; 2ª) A apreciação das contas de prefeito, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores.? Situação concreta em que são nulos os títulos executivos que embasam a execução fiscal, pois a imputação de débito realizada na decisão do Tribunal de Contas não foi apreciada e aprovada pela Câmara de Vereadores Municipal, matéria de ordem pública cognoscível de ofício. Contraditório substancial assegurado em sede recursal, com a intimação das partes para se manifestarem acerca do Tema julgado pelo Excelso Pretório sob a sistemática da repercussão geral, em obediência ao princípio da não surpresa agasalhado no art. 10 do CPC/2015. NULIDADE DO TÍTULO EXECUTIVO RECONHECIDA DE OFÍCIO. EXECUÇÃO EXTINTA. RECURSO PREJUDICADO.(Apelação Cível, Nº 70080228067, Vigésima Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Miguel Ângelo da Silva, Julgado em: 13-06-2019)
APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS DO DEVEDOR. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO A PREFEITO MUNICIPAL. FALTA DE COMPETÊNCIA. ÓRGÃO MERAMENTE OPINATIVO. Relativamente ao Prefeito Municipal, assim como ocorre com o Presidente da República e o Governador do Estado, o Tribunal de Contas é apenas órgão meramente opinativo, de acordo com o disposto no art. 71 da Carta da Republica e no art. 71 da Constituição Estadual. Aliás, quanto ao Prefeito Municipal, consigna expressamente o art. 71 da Carta da Província que compete ao Tribunal de Contas ?emitir parecer prévio sobre as contas que os Prefeitos Municipais devem presta anualmente?, numa eloquente demonstração de que não detém competência para imputação de débito, nem aplicação de multa. Entendimento este prestigiado pelo egrégio Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 729744 (Tema 157), submetido ao rito da repercussão geral: ?O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo?. Relativamente ao RE 848.826 (Tema 835): ?a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores?, o móvel dominante é a apreciação das contas do Prefeito para fins do art. , inciso I, alínea ?g?, da Lei Complementar 64, de 18.05.1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 04.06.2010, como ali explicitado. Desta forma, são evidentemente nulas as imputações de débito apontadas na decisão do Tribunal de Contas impugnadas tão somente porque falece competência àqueles tribunais para tanto, como referido no Tema 157 do Supremo Tribunal Federal já que se trata de execução de valores estampados em título executivo e não de demanda visando a inelegibilidade do Ex-Prefeito. Apelação provida. Rejulgamento.(Apelação Cível, Nº 70077068039, Vigésima Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marco Aurélio Heinz, Julgado em: 08-05-2019)
Como não demonstrado pelo ente público que as contas teriam sido rejeitadas nos termos do parecer prévio do Tribunal de Contas do Estado, a certidão emanada por aquele órgão, imputando multa ao ex-Administrador Municipal, não possui eficácia de título executivo extrajudicial.

Por fim, no que concerne às custas processuais, consigno que não houve condenação do Estado ao seu pagamento, tendo no dispositivo da sentença constado expressamente sua isenção.

A condenação resumiu-se ao reembolso de despesas suportadas pela parte contrária, na forma do item 11.1 do Ofício Circular nº 060/2015 da CGJ
, as quais são devidas pelo ente público.

- Ante o exposto, nego provimento à apelação.

Na forma do art. 85, § 11, do CPC, majoro a verba honorária de R$ 700,00 para R$ 1.000,00, considerando o tempo de tramitação, o trabalho realizado e a natureza da matéria.

Des. Marco Aurélio Heinz - De acordo com o (a) Relator (a).
Des. Arminio José Abreu Lima da Rosa (PRESIDENTE) - De acordo com o (a) Relator (a).
DES. ARMINIO JOSÉ ABREU LIMA DA ROSA - Presidente - Apelação Cível nº 70083089730, Comarca de Crissiumal: \NEGARAM PROVIMENTO À APELAÇÃO. UNÂNIME.\
Julgador (a) de 1º Grau: DIEGO DEZORZI
? 11. Pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, o Distrito Federal e os municípios, suas autarquias e fundações), em processos ajuizados a partir de 15 de junho de 2015, inclusive:

11.1. Quando forem autoras ou exequentes, estão isentas do pagamento da Taxa Única. Se vencidas, reembolsam apenas as despesas que a parte contrária suportou. Se vencedoras na ação, a parte contrária pagará também o valor da Taxa Única, ressalvada a concessão de AJG ou outra hipótese de não incidência.



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