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19 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Ação Direta de Inconstitucionalidade : ADI 70079369138 RS - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

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@ (PROCESSO ELETRÔNICO)

MBP

Nº 70079369138 (Nº CNJ: 0302125-28.2018.8.21.7000)

2018/Cível

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE PANTANO GRANDE. Lei Municipal nº 601/2017. limitação do poder de gestão atribuído ao chefe do poder executivo. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. ofensa aos artigos 10 E 82, INCISOs ii, XI e XX, DA Constituição do Estado do Rio Grande do Sul. OFENSA TAMBÉM AO pRINCÍPIO FEDERATIVO. MATÉRIA CUJO REGULAMENTO CABE à LEI FEDERAL.

É inconstitucional a lei, de iniciativa da Câmara Municipal, que estabelece restrições à atuação do Chefe do Executivo no exercício da iniciativa de projetos que digam com empréstimos e contratação de operações de crédito, como que, antecipadamente, a rejeitar, modo genérico, propostas que se fossem fazer a respeito. Inconstitucionalidade de lei, outrossim, que emerge também da quebra do princípio federativo, considerando-se que a matéria escapa à competência municipal, tanto que a lei hostilizada praticamente reproduz disposições já existentes na legislação federal, Lei de Responsabilidade Fiscal, essa, sim, legitimada constitucionalmente para tanto.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME.

Ação Direta de Inconstitucionalidade

Órgão Especial

Nº 70079369138 (Nº CNJ: 0302125-28.2018.8.21.7000)

Comarca de Porto Alegre

PREFEITO MUNICIPAL DE PANTANO GRANDE

PROPONENTE

CÂMARA MUNICIPAL DE PANTANO GRANDE

REQUERIDO

PROCURADOR-GERAL DO ESTADO

INTERESSADO

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em julgar procedente a ação direta de inconstitucionalidade.

Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores Des. Carlos Eduardo Zietlow Duro (Presidente), Des. Rui Portanova, Des. Francisco José Moesch, Des. Nelson Antonio Monteiro Pacheco, Des.ª Maria Isabel de Azevedo Souza, Des. Irineu Mariani, Des. Marco Aurélio Heinz, Des.ª Liselena Schifino Robles Ribeiro, Des. Luís Augusto Coelho Braga, Des. André Luiz Planella Villarinho, Des.ª Angela Terezinha de Oliveira Brito, Des. Glênio José Wasserstein Hekman, Des. Tasso Caubi Soares Delabary, Des.ª Denise Oliveira Cezar, Des. Almir Porto da Rocha Filho, Des. Túlio de Oliveira Martins, Des. Eduardo Uhlein, Des. Ícaro Carvalho de Bem Osório, Des. Ricardo Torres Hermann, Des. Martin Schulze, Des. Rinez da Trindade e Des.ª Deborah Coleto Assumpção de Moraes.

Porto Alegre, 17 de dezembro de 2018.

DES. MARCELO BANDEIRA PEREIRA,

Relator.

RELATÓRIO

Des. Marcelo Bandeira Pereira (RELATOR)

O PREFEITO MUNICIPAL DE PANTANO GRANDE, Cássio Nunes Soares, ajuizou ação direta de inconstitucionalidade com a finalidade de ver declarada a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 601, de 12 de setembro de 2017, do Município de Pantano Grande, que “Dispõe sobre limite de prazo para contratar ou prorrogar pagamento de operações de crédito interno e externo do Município, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização, e dá outras providências”.

Em suas razões, referiu que a referida legislação viola a autonomia administrativa e financeira do Poder Executivo, caracterizando-se como interferência de um poder em outro. Disse que, embora conforme o artigo 74, inciso III, da CF/88, o Poder Legislativo possa ter o controle de tais operações, é do Poder Executivo a competência para propor operações no orçamento, sendo indevida a limitação sem análise do caso concreto, até porque algumas operações têm prazos especificados em programas federais ou estaduais de repasses ou financiamentos, os quais seguem normas ditadas pelo ente federal de origem e respectivo banco operador. Sustentou que a referida lei retira a esfera de atuação do Poder Executivo. Asseverou que o vício de iniciativa acaba por contaminar toda a lei municipal, dada a interferência de um poder na esfera de atuação do outro. Pediu a concessão da medida liminar, a fim de suspender a vigência da referida legislação (Lei Municipal nº 601/2017). Por fim, postulou a procedência do pedido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 601/2017, de 12 de setembro de 2017, de Pantano Grande.

Recebida a petição foi indeferida a medida liminar por ausência de risco de dano irreparável.

A Câmara Municipal de Pantano Grande apresentou contestação, alegando que o artigo 60, inciso II, alínea ‘a’, da CE dispõe sobre servidores públicos, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma ou transferência de militares para a inatividade, mostrando-se infundada, genérica e irreal a tese apresentada na ação, pois não diz respeito à norma impugnada. Invocou o julgamento do STF, ao qual foi conferida repercussão geral (Tema 917), asseverando que as matérias de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo são aquelas exaustivamente elencadas no artigo 61, § 1º, da CF, só sendo da iniciativa privativa do prefeito matérias relativas à estrutura e atribuições dos órgãos do Poder Executivo e do regime jurídico de servidores públicos municipais. Salientou que a lei impugnada não infringe o princípio da separação de poderes e a iniciativa de legislar, pois não proíbe o Poder Executivo de firmar convênios ou empréstimos, desde que com autorização do Poder Legislativo. Invocou o artigo 14, inciso IV, da Lei Orgânica do Município de Pantano Grande, referindo que cabe ao Poder Legislativo o controle externo dos atos dos demais poderes. Salientou que não há violação da LC 101/2000, nem aos artigos , 10, 82, inciso III, e artigo 60, inciso II, alínea ‘b’, todos da CE. Pediu a improcedência, mantendo-se os efeitos da Lei Municipal nº 601/2017 de Pantano Grande.

A Procuradoria-Geral do Estado pugnou pela manutenção do ato normativo.

A Procuradoria de Justiça opinou pela procedência do pedido.

É o relatório.

VOTOS

Des. Marcelo Bandeira Pereira (RELATOR)

Quando do recebimento da ação, proferi decisão indeferindo a medida liminar, porque, embora reconhecida a verossimilhança das alegações, não se fazia presente o requisito do periculum in mora.

Transcrevo minha decisão:

“2. Analiso pedido liminar de suspensão da Lei Municipal nº 601/2017, de Pantano Grande, que dispõe acerca da limitação do prazo para contratar ou prorrogar pagamento de operações de crédito interno e externo do Município, inclusive sobre a concessão de garantias, seus limites e condições de autorização.

Inicialmente, importante se faz a referência de que não se trata de lei de efeitos concretos, porque não se está a tratar de um empréstimo específico, mas sim de lei genérica e abstrata que visa a determinar a limitação de prazo de toda e qualquer operação de crédito a ser firmada pela municipalidade, estando, portanto, sujeita ao controle concentrado de constitucionalidade.

No presente caso, a legislação impugnada teve iniciativa de vereador local, sendo vetada pelo Prefeito Municipal, porém derrubado o veto pela Câmara de Vereadores, sendo promulgada a Lei Municipal, que tomou o nº 601/2017, em 12 de setembro de 2017.

De saída, ressalto que identifico, na espécie, a verossimilhança da pretensão deduzida.

Ao exame passível de realização neste momento inicial do procedimento, se apresenta aparente vício de iniciativa, com violação ao princípio da separação de poderes (artigo 2º da CF e 10 da CE), já que é de competência privativa do Chefe do Poder Executivo definir as questões orçamentárias, conforme se constata das disposições 84, inciso XXIII, e 165 da CF e 82, inciso XI e XX, da CE.

E a Lei comento, em princípio, nada mais faz do que dispor sobre questões pertinentes à matéria cuja iniciativa não lhe pertence, regulando contratações de financiamentos e operações de crédito pelo Executivo Municipal.

Entretanto, aos efeitos de provimento liminar, mostra-se indispensável, também, a demonstração do prejuízo grave resultante do não afastamento imediato da norma hostilizada.

E é isso o que não observo na espécie.

Começa que a vedação, contida no artigo 1º “caput”, da Lei hostilizada, a contratação ou prorrogação de operações de crédito interno e externo com prazo superior a 4 anos, bem lido o texto, até o seu final, de vedação, rigorosamente, não se trata. O que faz esse dispositivo é apenas, como expresso na sua última oração, condicionar (grifei) a realização dessas operações à autorização prévia da Câmara de Vereadores (“... salvo autorização prévia do Poder Legislativo ...”). E quanto à necessidade de aprovação do Legislativo, não parece o autor da demanda ter qualquer indisposição.

Bem ao contrário, até, na inicial, fl. 7, penúltimo parágrafo, esclarece que, “... por fim, algo elementar: a aprovação de leis de financiamentos e parcelamentos é do legislativo, mas a competência é do executivo...”.

Por outra, a Lei indigitada, que contém apenas 3 artigos, o último destinado somente a esclarecer sua vigência a partir da sua publicação, acaba, ainda, reproduzindo vedações que já se encontram plasmadas na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

É o que acontece com os parágrafos 2º e 3º do artigo primeiro, que vedam, respectivamente, a contratação de operações por antecipação de receita orçamentária no último ano do exercício do mandato do Prefeito e “(...) a contratação de operação nos dois quadrimestres anteriores ao final do mandato de chefe do Poder Executivo do Município (...)”, vedações já contidas nos artigos 38, IV, b, e 42 da Lei Complementar 101/2000.

Vale dizer, o afastamento dos dispositivos municipais em foco não se vê cercado de urgência alguma. Ao contrário até, sob o ponto de vista da atuação do Chefe do Executivo Municipal, nada representaria.

Essas, assim, as razões por que indefiro a liminar.

3. Ante o exposto, indefiro a medida liminar que visava à suspensão da vigência da Lei Municipal nº 601, de 12 de setembro de 2017, de Pantano Grande.”

Processado o feito, ainda que não tenha identificado a urgência que poderia justificar a concessão de provimento judicial inicial, verifico que, efetivamente, a legislação impugnada se apresenta viciada na sua origem, nos termos da fundamentação acima, que lancei quando do recebimento da ação.

Com efeito, dizendo, as operações tratadas na indigitada lei, com atos diretamente associados à governabilidade e administração que compete ao Poder Executivo, do seu chefe, o Prefeito Municipal, é a iniciativa legislativa.

Deste modo, a lei em comento, ao pretender, prévia e genericamente, distanciada de algum projeto que lhe tivesse sido encaminhado para apreciar, limitar a ação do Prefeito Municipal, como que, antecipadamente, reprovando projetos que por ele viessem a ser apresentados, acaba, substancialmente, por avançar em espaço que não lhe pertence, nulificando a iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

Mais, incursiona a lei em liça, também, no trato de questões legislativas que não são reservadas aos Municípios, assim ferindo o princípio federativo. Isso emerge com clareza das ponderações tecidas na decisão de indeferimento da liminar que reproduzi linhas antes, onde fica claro que as vedações pretendidas impor são até juridicamente inócuas, na medida em que reprodução do que já previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, ela, sim, pelo âmbito federal das matérias em foco, legítima e adequada para dispor sobre o assunto.

E no mesmo sentido é o parecer ministerial, da lavra do Dr. Cesar Luis de Araújo Augusto Faccioli, Procurador-Geral de Justiça em exercício, cujas razões transcrevo para corroborar a fundamentação deste julgado:

“O ato normativo impugnado padece de vício de inconstitucionalidade.

Com efeito, pelo comando do artigo 29, caput, da Carta federal e dos artigos e 8º, caput, da Constituição do Estado, os princípios estabelecidos na Constituição Federal e na Constituição Estadual devem ser observados pelos Estados e Municípios, graças à necessária simetria de tratamento que deve ser guardada entre os entes federativos, in verbis:

Constituição Federal:

Art. 29 – O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

[...].

Constituição Estadual

Art. 1º - O Estado do Rio Grande do Sul , integrante com seus Municípios, de forma indissolúvel, da República Federativa do Brasil, proclama e adota, nos limites de sua autonomia e competência, os princípios fundamentais e os direitos individuais, coletivos, sociais e políticos universalmente consagrados e reconhecidos pela Constituição Federal a todas as pessoas no âmbito de seu território.

[...].

Art. 8º- O Município , dotado de autonomia política, administrativa e financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar, observados os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição.

[...].

Já no que concerne especificamente às questões levantadas na presente ação direta, a Constituição Federal, em seu artigo 52, inciso VII, dispõe que:

Art. 52 - Compete privativamente ao Senado Federal:

[...].

VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;

[...].

O artigo 163, inciso II, da Carta Magna, por sua vez, exige lei complementar federal para dispor sobre a dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público.

Do exame dos dispositivos constitucionais arrolados, verifica-se que compete ao Senado Federal dispor, por intermédio de resolução, sobre os limites globais e as condições para realização de operações de crédito interna e externa de todos os entes federados (da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios).

Quanto a tal aspecto, vale conferir a precisa observação de José Roberto Rodrigues Afonso e Marcos Nóbrega , cujo magistério assinala a respeito do artigo 52 da Constituição Federal:

[...].

O inciso VII trata de tema conexo e determina que Resolução

do Senado Federal deve dispor sobre os limites globais e as

condições para realização de operações de crédito interna e

externa de todos os entes federados, inclusive das suas

autarquias e todas as entidades controladas pela

administração pública.

Se no inciso anterior, o objeto do controle era um estoque

(ou seja, o montante da dívida acumulado e apurado em

determinado momento) e o objetivo era bem preciso (fixar

limite), este inciso trata dos fluxos (as operações de crédito

que normalmente são mensuradas em caráter anual por

serem necessariamente inscritas no orçamento anual) e tem

um objetivo mais amplo (além de limites, também alcança as

condições). Ou seja, além de não poder contratar

empréstimos ou emitir títulos em volume superior ao que for

fixado, será necessário atender requisitos mínimos e cumprir

procedimentos para que a operação seja autorizada (como,

por exemplo, estar adimplente com a dívida já contraída;

cumprir as vinculações para gastos em ações essenciais, como

educação e saúde; e registrar as operações de crédito em

órgão nacional). Tais restrições se somarão a outras já

estatuídas no próprio Texto Constitucional, a exemplo daquele

contemplado no seu artigo 167, III, a chamada “regra de

ouro”, que determina que as operações de crédito não

poderão exceder o montante das despesas de capital,

ressalvada autorização excepcional veiculada por créditos

especial ou suplementar, aprovados por maioria absoluta.

Essa regra constitucional visa evitar que receitas de

operações de crédito financiem despesas correntes, o que

decerto comprometeria em demasia as contas públicas.

[...].

As operações referidas no inciso VII do artigo 52 da Carta Magna estão disciplinadas na Resolução n.º 43/2001 do Senado Federal, que, em seu artigo 1º , estabelece a abrangência de suas normas sobre operações de crédito interno e externo, as quais devem ser observadas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios.

Diante de tal quadro, não constitui demasia registrar que não compete ao ente municipal dispor sobre limites e condições para a realização de operações de crédito.

Nesse sentido, é a lição de José Roberto Rodrigues Afonso e Marcos Nóbrega :

O artigo 52 trata das competências privativas do Senado Federal que, como tais, não podem ser delegadas nem usurpadas por qualquer outro Poder sob pena de afronta ao Estado federal firmemente estabelecido pela Carta de 1988 e que devem ser exercidas mediante edição de Resoluções.

Assim, na esteira do princípio federativo, a matéria concernente às operações de crédito não poderia sofrer variações entre os diversos Municípios, sob pena de macular esse princípio, devendo ser obedecida a norma geral da Carta Republicana.

Em complemento ao controle do endividamento dos entes públicos constante do artigo 52 da Constituição Federal, o artigo 163, inciso II, da Lei Fundamental determina que lei complementar federal, de caráter nacional evidentemente, disporá sobre a matéria.

Atualmente, é principalmente a Lei Complementar n.º 101/2000 que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, dispondo, em seu Capítulo VII, especificamente sobre a dívida e o endividamento das unidades federadas.

Tal ato normativo, entre outros requisitos, já prescreve a exigência de que haja prévia autorização legislativa para a contratação de operações de crédito (artigo 32, parágrafo 1º, inciso I, da Lei complementar n.º 101/2000), de modo que as limitações impostas na lei municipal impugnada se afiguram excessivas.

De fato, para além das prescrições legais existentes, bem como das diretrizes emitidas pelo Senado Federal, a conveniência e a oportunidade das contratações de empréstimos financeiros pelos entes federados não prescinde do debate político, inclusive no âmbito parlamentar, em cada operação particular, o que não pode ser tolhido de antemão pelo Poder Legislativo local.

Exatamente por isso, também parece desrespeitada a atribuição privativa do Chefe do Poder Executivo para escolher as medidas de gestão administrativa mais adequadas, em ofensa ao princípio da separação dos poderes.

Com efeito, sob a justificativa de garantir o equilíbrio das contas públicas, o Poder Legislativo Municipal editou ato normativo sobre matéria estranha a sua competência legislativa, já que reservada ao Chefe do Poder Executivo, nos termos do artigo 82, inciso II, aplicável aos Municípios por força do já referido artigo 8º, caput, ambos da Constituição Estadual, in verbis:

Art. 82 - Compete ao Governador, privativamente:

[...].

II – exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual;

[...].

Cuida-se, assim, de matéria afeta exclusivamente à esfera executiva, tendo o Poder Legislativo se imiscuído na própria gestão da Comuna, atribuição que, como se sabe, toca ao Poder Executivo.

Postula-se a existência de uma reserva de ato de administração, própria da esfera executiva, que não pode ser toldada por regulamentações legais excessivamente invasivas que acabem por esvaziar as escolhas políticas de governo.

Nesse sentido, é a lição de Hely Lopes Meirelles :

A atribuição típica e predominante da Câmara é a normativa, isto é, a de regular a administração do Município e a conduta dos munícipes no que afeta aos interesses locais. A Câmara não administra o Município; estabelece, apenas, normas de administração. Não executa obras e serviços públicos, dispõe, unicamente, sobre sua execução. Não compõe nem dirige o funcionalismo da Prefeitura, edita, tão-somente, preceitos para sua organização e direção. Não arrecada nem aplica as rendas locais, apenas institui ou altera tributos e autoriza sua arrecadação e aplicação. Não governa o Município, mas regula e controla a atuação governamental do Executivo, personalizado no prefeito. Eis aí a distinção marcante entre a missão normativa da Câmara e a função executiva do prefeito; o Legislativo delibera e atua com caráter regulatório, genérico e abstrato, o Executivo consubstancia os mandamentos da norma legislativa em atos específicos e concretos de administração. [...] A interferência de um Poder no outro é ilegítima, por atentatória à separação institucional de suas funções (CF, art. 2º).

[...] Daí não ser permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas atividades reservadas ao Executivo , que pedem provisões administrativas especiais manifestadas em ordens, proibições, concessões, permissões, nomeações, pagamentos, recebimentos, entendimentos verbais ou escritos com os interessados, contratos , realizações materiais da Administração e tudo o mais que se traduzir em atos ou medidas de execução governamental.

Desse modo, resta evidente a inconstitucionalidade da norma impugnada, uma vez que, como já mencionado, afronta o disposto nos artigos 1º, 8º e 82, inciso II, da Constituição Estadual.

Por consequência disso, a norma objurgada também positiva flagrante desrespeito ao princípio da harmonia e independência entre os poderes, consagrado no artigo 10 da Constituição Estadual , vez que, como apontado, interfere indevidamente na gestão comunal de atribuição do Prefeito Municipal.

Por todos esses argumentos, merece acolhida a pretensão vertida na presente ação direta de inconstitucionalidade.”

- Ante o exposto, julgo procedente o pedido ao efeito de declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 601, de 12 de setembro de 2017, de Pantano Grande.

OS DEMAIS DESEMBARGADORES VOTARAM DE ACORDO COM O RELATOR.

DES. CARLOS EDUARDO ZIETLOW DURO - Presidente - Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70079369138, Comarca de Porto Alegre: "À UNANIMIDADE, JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE."

� CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar Ferreira; SARLET, Ingo Wolfgang; STRECK, Lenio Luiz. Comentários à Constituição do Brasil. 6ª ed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 1.060.

� 2 Art. 1º - Subordinam-se às normas estabelecidas nesta Resolução as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive a concessão de garantia.

� Op. cit., p. 1.059.

� MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2000, p.

506/507.

� Art. 10 – São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo,

exercido pela Câmara Municipal, e o Executivo, exercido pelo Prefeito.