jusbrasil.com.br
30 de Novembro de 2021
2º Grau
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Detalhes da Jurisprudência
Processo
ADI 70078235421 RS
Órgão Julgador
Tribunal Pleno
Publicação
Diário da Justiça do dia 18/01/2019
Julgamento
10 de Dezembro de 2018
Relator
Francisco José Moesch
Documentos anexos
Inteiro TeorTJ-RS_ADI_70078235421_a7c26.doc
Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Inteiro Teor

@ (PROCESSO ELETRÔNICO)

FJM

Nº 70078235421 (Nº CNJ: 0188754-86.2018.8.21.7000)

2018/Cível

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 3.712/2018, DO MUNICÍPIO DE ENCRUZILHADA DO SUL. PRELIMINAR DE INÉPCIA DA INICIAL. NÃO INDICAÇÃO DOS DISPOSITIVOS DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL VIOLADOS. NORMAS DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA. CAUSA PETENDI ABERTA. PRELIMINAR REJEITADA. MÉRITO. inconstitucionalidade formal. vício de iniciativa. independência e harmonia entre os poderes. OFENSA AOS ARTIGOS 5º, 8º, 10, 60, II, d, e 82, ii e vii, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. VIOLA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO. INSTITUTOS DE DIREITO CIVIL. AFRONTA AO ARTIGO 22, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

I - Lei Municipal nº 3.712/2018, do Município de Encruzilhada do Sul, que reconhece a essencialidade do serviço de água e de luz no âmbito municipal, independente de comprovação de domínio, uma vez que esses serviços constituiriam obrigações pessoais e desvinculadas da titularidade do imóvel.

II - Apresentada preliminar de inépcia da petição inicial, em razão de não indicação do preceito da Constituição Estadual que teria sido violado. Todavia, os Tribunais Estaduais podem exercer controle concentrado de constitucionalidade cujo parâmetro seja a Constituição Federal quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelas constituições estaduais, independente de efetiva transcrição ou remissão textual. O modelo de separação de poderes instituído pelo constituinte originário é norma de repetição obrigatória, pois trata de sua autonomia organizatória. Em consequência, a determinação de competências legislativas privativas também o são, conforme já decidido pelo Supremo Tribunal Federal, o que autoriza que esta Corte proceda ao controle de constitucionalidade da Lei Municipal em comento.

III - A causa de pedir da Ação Direta de Inconstitucionalidade é aberta. Embora o julgador esteja vinculado ao pedido, o mesmo não se aplica aos fundamentos jurídicos. É permitido que este Tribunal declare a inconstitucionalidade da norma em tela com supedâneo em razões outras que não as apresentadas pelo autor. Preliminar de inépcia da petição inicial não acolhida.

IV - A Lei Municipal nº 3.712/2018 caracteriza ingerência do Poder Legislativo no desempenho das atribuições administrativas próprias do Poder Executivo. O Legislativo fixa lindes restritos de como, quando e com base em que o Executivo deve expedir um ato administrativo de sua competência. Trata-se de nítida interferência na organização e funcionamento da Administração Municipal, o que inquina de inconstitucionalidade formal a norma, ante o vício de iniciativa, considerando que a competência legislativa para regular tal matéria é do Chefe do Executivo. Outrossim, a Lei impõe obrigação de não fazer às concessionárias de serviço de água e energia elétrica. Portanto, também vilipendia a autonomia do ente federativo.

V - Sob outra perspectiva, a Lei Municipal nº 3.712/2018 viola a ordem constitucional por invadir a competência legislativa da União, ao tratar de institutos do direito civil, como posse, domínio, e meios de prova.

VI – Inconstitucionalidade por ofensa aos artigos 5º, 8º, 10, 60, inciso II, alínea d, e 82, incisos II e VII, todos da Constituição Estadual; e artigo 22, inciso I, da Constituição Federal, por se tratar de norma de reprodução obrigatória.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME.

Ação Direta de Inconstitucionalidade

Órgão Especial

Nº 70078235421 (Nº CNJ: 0188754-86.2018.8.21.7000)

Comarca de Porto Alegre

PREFEITO MUNICIPAL DE ENCRUZILHADA DO SUL

PROPONENTE

CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE ENCRUZILHADA DO SUL

REQUERIDO

PROCURADOR-GERAL DO ESTADO

INTERESSADO

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em julgar procedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores Des. Carlos Eduardo Zietlow Duro (Presidente), Des. Aristides Pedroso de Albuquerque Neto, Des. Arminio José Abreu Lima da Rosa, Des. Marcelo Bandeira Pereira, Des. Newton Brasil de Leão, Des. Rui Portanova, Des. Nelson Antonio Monteiro Pacheco, Des.ª Maria Isabel de Azevedo Souza, Des. Irineu Mariani, Des. Marco Aurélio Heinz, Des.ª Liselena Schifino Robles Ribeiro, Des. João Batista Marques Tovo, Des.ª Angela Terezinha de Oliveira Brito, Des.ª Marilene Bonzanini, Des. Glênio José Wasserstein Hekman, Des. Tasso Caubi Soares Delabary, Des.ª Denise Oliveira Cezar, Des. Almir Porto da Rocha Filho, Des. Túlio de Oliveira Martins, Des. Mário Crespo Brum, Des. Eduardo Uhlein, Des. Martin Schulze, Des. Rinez da Trindade e Des.ª Vivian Cristina Angonese Spengler.

Porto Alegre, 10 de dezembro de 2018.

DES. FRANCISCO JOSÉ MOESCH,

Relator.

RELATÓRIO

Des. Francisco José Moesch (RELATOR)

Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo PREFEITO MUNICIPAL DE ENCRUZILHADA DO SUL, no afã de obter declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 3.712/2018, que reconhece a essencialidade do serviço de água e de luz no âmbito municipal, independente de comprovação de domínio, uma vez que esses serviços constituiriam obrigações pessoais e desvinculadas da titularidade do imóvel.

O dispositivo impugnado é oriundo de projeto de lei apresentado pelo vereador Márcio Meirelles. Conforme informações prestadas pela parte autora, a Lei foi promulgada em 04/06/2018, a despeito do veto apresentado pelo Prefeito Municipal (fl. 20/23). Consta do texto legal que houve sanção tácita do Chefe do Executivo Municipal (fl. 05 e 24).

Em síntese, o autor sustenta que a norma atacada destoa da legislação municipal já existente sobre critérios e procedimento de fornecimento de documentação para início da prestação do serviço de água e luz, assim como regula procedimento administrativo de atribuição do Executivo Municipal. Alega que a determinação de fornecimento dos serviços de água e luz ao possuidor irregular pode acarretar responsabilidade da Administração em relação ao legítimo proprietário e que o depoimento de vizinhos ou fotografias podem ser considerados indícios de prova, mas que, sozinhos, não tem força probante suficiente. Aponta que a legislação em comento avilta o direito constitucional à propriedade, também protegido pelo Código Civil brasileiro. No que concerne aos dispositivos violados, aponta o artigo 61, § 1º, da Constituição Federal, e o artigo 58, inciso IV, da Lei Orgânica Municipal, ante o desrespeito à reserva de iniciativa legal do Chefe do Poder Executivo, especialmente no tocante ao funcionamento da Administração Municipal. Outrossim, faz menção genérica aos princípios estabelecidos pela Constituição Federal, reproduzidos pela Constituição Estadual e pela Lei Orgânica do Município. Pondera que ao Legislativo Municipal não é franqueada iniciativa de lei que verse sobre os atos administrativos a serem editados pelo Poder Executivo, seu proceder geral ou valoração de provas. Acrescenta que a norma atacada pode representar decréscimo na arrecadação tributária do Município, configurando renúncia de receita, além de fomentar o surgimento e manutenção de obras irregulares, ocupações ilegais, invasão de áreas públicas, vendas irregulares, construções fora dos padrões das normas de edificação, e o parcelamento indiscriminado do solo urbano. Informa que compete ao Executivo Municipal fornecer o “número do imóvel”, requisito exigido pelas concessionárias do serviço de água e de luz. Por fim, aduz que a lei em questão viola o disposto no Código de Obras Municipal (Lei Municipal nº 904/84) e na Lei Federal nº 6.766/79, que dispõe sobre o Parcelamento do Solo Urbano (fls. 04/13).

Documentos acostados à inicial: procuração (fl. 15), Lei Municipal nº 3.712/2018 (fls. 18/19), veto do Prefeito Municipal (fls. 20/23), Ofício nº 037/2018 informando a promulgação da Lei (fl. 24), Código de Obras Municipal (fls. 26/58).

Regularização de representação processual da parte autora (fls. 65, 74, 76/78 e 84).

Indeferimento da medida cautelar pleiteada (fls. 90/98).

O Procurador-Geral do Estado, em defesa da norma impugnada, apresentou preliminar de inépcia da petição inicial, em razão da não indicação do preceito da Constituição Estadual que teria sido violado. Acrescentou que não é possível que esta Corte julgue Ação Direta de Inconstitucionalidade cujo objeto seja lei municipal e o parâmetro seja a Constituição Federal. Ao fim, pugnou pela extinção do feito sem resolução do mérito e, quanto a este, pleiteou a manutenção da Lei questionada, ante sua presunção de constitucionalidade (fls. 121/125).

Regularmente intimada, a Câmara Municipal não se manifestou (fl. 127).

Em seu parecer, o Ministério Público opina pelo acolhimento da preliminar de inépcia da petição inicial e, no mérito, pondera pela procedência da ação (fls. 132/149).

É o relatório.

VOTOS

Des. Francisco José Moesch (RELATOR)

Eminentes colegas.

Preliminarmente, insta examinar a arguição de inépcia da exordial. O Procurador-Geral do Estado apontou que a petição inicial do presente feito não indica os dispositivos da Constituição Estadual que foram violados, em desrespeito à exigência do artigo 3º da Lei nº 9.868/99. Afirma que, inadequadamente, a parte autora contrapõe a Lei Municipal impugnada à Constituição Federal.

De fato, a preambular assinala como fundamento a Constituição Federal e legislação infraconstitucional, tal como o Código Civil e o Código de Obras Municipal, ao passo que é sabido que o controle concentrado de constitucionalidade por Corte Estadual, através de Ação Direta de Inconstitucionalidade, só pode ter como objeto lei ou ato normativo municipal ou estadual e, como parâmetro de constitucionalidade, norma da Constituição Estadual.

De forma superficial, a petição inicial menciona os princípios insculpidos na Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, resultado de reprodução da Constituição Federal (fl. 07), embora não indique de forma pormenorizada quais dispositivos da Constituição Estadual considera conspurcados pela Lei Municipal nº 3.712/2018.

Todavia, os Tribunais Estaduais podem exercer controle concentrado de constitucionalidade cujo parâmetro seja a Constituição Federal quando se tratar de normas de reprodução obrigatória pelas constituições estaduais.

As normas constitucionais de reprodução obrigatória constam automaticamente do complexo normativo das constituições estaduais, o que pode ocorrer através de repetição textual explícita ou ainda que não haja tal reiteração, considera-se como incorporada ao texto da Constituição Estadual, ante a obrigatoriedade do preceito. Portanto, independente de transcrição ou remissão textual pela Constituição Estadual, tais normas farão parte da ordem jurídica local. É esta a exegese feita pelo Supremo Tribunal Federal em diversos precedentes. A título exemplificativo, colaciono:

DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. ALEGADA USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO STF. AÇÃO DIRETA ESTADUAL. CONFLITO ENTRE LEI MUNICIPAL E NORMA CONSTITUCIONAL DE REPETIÇÃO OBRIGATÓRIA. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À ADI 508. REGIME DA LEI Nº 8.038/1990 E CPC/1973. 1. É viável o uso de norma constitucional de reprodução obrigatória como parâmetro de controle de constitucionalidade de lei municipal pela via da ação direta estadual. Precedentes. 2. Na vigência do CPC/1973 e Lei nº 8.038/1990, período em que ajuizado o presente feito, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, se firmou no sentido de que, em sede de controle abstrato de constitucionalidade, a eficácia vinculante dos acórdãos abrange apenas o objeto examinado pela Corte. 3. Agravo regimental a que se nega provimento.

(Rcl 17954 AgR, Relator (a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 21/10/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-239 DIVULG 09-11-2016 PUBLIC 10-11-2016) (Grifei).

O Relator Ministro Roberto Barroso, de forma elucidativa, leciona em seu voto:

“Nada impede, porém, que o Tribunal de Justiça fundamente suas conclusões em norma constitucional federal que seja “de reprodução obrigatória” pelos Estados-membros. Assim se qualificam as disposições da Carta da Republica que, por pré-ordenarem diretamente a organização dos Estados membros, do Distrito Federal e/ou dos Municípios, ingressam automaticamente nas ordens jurídicas parciais editadas por esses entes federativos . Essa entrada pode ocorrer, seja pela repetição textual do texto federal, seja pelo silêncio dos constituintes locais – afinal, se sua absorção é compulsória, não há qualquer discricionariedade na sua incorporação pelo ordenamento local” (Rcl 17954 AgR, Relator (a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 21/10/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-239 DIVULG 09-11-2016 PUBLIC 10-11-2016) (Grifei).

No caso dos autos, o dispositivo trazido à baila pelo autor foi o artigo 61, § 1º, da Constituição Federal , que trata das competências legislativas de iniciativa privativa do Presidente da República (fl. 07). Trata-se de norma de reprodução obrigatória pelas Cartas Estaduais, que o fazem de forma explícita. A Constituição do Estado do Rio Grande do Sul traz, em seu artigo 60, as leis de iniciativa privativa do Governador do Estado . Fica patente a intenção da exordial de atacar o vício formal de iniciativa que inquina a norma impugnada. A matéria tratada na Lei Municipal nº 3.712/2018 é o funcionamento da Administração Municipal, segundo as palavras do próprio autor, o que, por força do princípio da simetria, seria tema reservado ao prefeito, chefe do Executivo Municipal.

A simetria ambiciona o tratamento isonômico dos entes da Federação. Nesse contexto, as constituições estaduais devem estar em harmonia com a Constituição Federal. A normas de reprodução obrigatória são justamente aquelas que, inscritas na Magna Carta, preconizam os princípios mais caros ao Estado brasileiro, seus fundamentos, sua organização, limites, divisão de competências e outros aspectos que devem ser fielmente reproduzidos pelos Estados e pelos Municípios.

A doutrina brasileira tem -se esforçado para classificar esses princípios constitucionais federais que integram, obrigatoriamente, o direito constitucional estadual. Na conhecida classificação de José Afonso da Silva, esses postulados podem ser denominados princípios constitucionais sensíveis, extensíveis e estabelecidos. Os princípios constitucionais sensíveis são aqueles cuja observância é obrigatória, sob pena de intervenção federal (CF de 1988, art. 34, VII). Os princípios constitucionais extensíveis consistem nas regras de organização que a Constituição estendeu aos Estados -membros (v. g., CF, art. 25). Os princípios constitucionais estabelecidos seriam aqueles princípios que limitam a autonomia organizatória do Estado (MENDES, Gilmar Ferreira. Curso de direito constitucional. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2017, p. 739/740).

Por suposto, o modelo de separação de poderes instituído pelo constituinte originário é norma de repetição obrigatória, pois trata de sua autonomia organizatória. Em consequência, a determinação de competências legislativas privativas também o são, conforme já decidido pelo Supremo Tribunal Federal, o que autoriza que esta Corte proceda ao controle de constitucionalidade da Lei Municipal em comento, ainda que nebulosa a técnica de redação da petição inicial.

Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. LEI 10.893/2001, DO ESTADO DE SÃO PAULO. IMPLANTAÇÃO DE PROGRAMA ESTADUAL DE SAÚDE VOCAL EM BENEFÍCIO DE PROFESSORES DA REDE ESTADUAL DE ENSINO. ALTERAÇÃO DO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES. MATÉRIA SUJEITA À RESERVA DE INICIATIVA DO CHEFE DO EXECUTIVO. NORMAS DE APLICAÇÃO OBRIGATÓRIA AOS ESTADOS-MEMBROS. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL CARACTERIZADA. 1. Ao instituir programa de atenção especial à saúde de professores da rede pública local, a Lei 10.893/01 cuidou de instituir um benefício funcional, alterando o regime jurídico desses servidores, além de criar atribuições e responsabilidades para Secretarias Estaduais. 2. Ao assim dispor, por iniciativa parlamentar, a lei estadual entrou em contravenção com regras de reserva de iniciativa constantes do art. 61, II, alíneas c e e, da CF, que, segundo ampla cadeia de precedentes deste Supremo Tribunal Federal, são de observância obrigatória pelas Constituições Estaduais. 3. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.

(ADI 4211, Relator (a): Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 03/03/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-053 DIVULG 21-03-2016 PUBLIC 22-03-2016) (Grifei).

Nesse mesmo sentido já se posicionou este Órgão Especial:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI nº 4.235/2017 DO MUNICÍPIO DE CACHOEIRINHA/RS. PRELIMINAR INÉPCIA DA PETIÇÃO INICIAL. IRREGULARIDADE NA REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL. ILEGITIMIDADE ATIVA. REDUÇÃO DO PERCENTUAL RISCO DE VIDA. POSSIBILIDADE. Preliminar. Inépcia da petição Inicial. A inicial fez referência aos artigos 1º e 8º da Constituição Estadual, que consagram os princípios da unidade do ordenamento jurídico, bem como a observância dos princípios estabelecidos na Constituição Federal. Inexiste inépcia da petição inicial, uma vez que o Tribunal de Justiça pode exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, quando se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados. Preliminar rejeitada. (...) (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70073459141, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Alberto Delgado Neto, Julgado em 11/12/2017) (Grifei).

Ademais, a causa de pedir da Ação Direta de Inconstitucionalidade é aberta. Embora o julgador esteja vinculado ao pedido, o mesmo não se aplica aos fundamentos jurídicos. Em outras palavras, é permitido que este Tribunal declare a inconstitucionalidade da norma em tela com supedâneo em razões outras que não as apresentadas pelo autor. O que não significa que há dispensa da causa de pedir, mas sim que atividade cognitiva do julgador não se limita aos argumentos expendidos na petição inicial.

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: ART. 24 DA LEI FEDERAL Nº 9.651, DE 27.05.1998, QUE VEDA, AOS SERVIDORES OCUPANTES DAS CARREIRAS E CARGOS REFERIDOS NOS ARTIGOS E 14, EXERCER ADVOCACIA FORA DAS ATRIBUIÇÕES INSTITUCIONAIS. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTS. 62, 68, § 1º, II, 5º, XIII, 60, § 4º, IV, 131, 5º, II E XXXVI, E AOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. MEDIDA CAUTELAR. (...). 2. É da jurisprudência do Plenário, o entendimento de que, na Ação Direta de Inconstitucionalidade, seu julgamento independe da "causa petendi" formulada na inicial, ou seja, dos fundamentos jurídicos nela deduzidos, pois, havendo, nesse processo objetivo, argüição de inconstitucionalidade, a Corte deve considerá-la sob todos os aspectos em face da Constituição e não apenas diante daqueles focalizados pelo autor. (...)

(ADI 1896 MC, Relator (a): Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, julgado em 18/02/1999, DJ 28-05-1999 PP-00004 EMENT VOL-01952-01 PP-00136) (Grifei).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LEI N.º 3.085/2017) DO MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO. 1. APRECIAÇÃO DO MÉRITO DA AÇÃO, JÁ QUE O PROCESSO DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE, SEGUNDO O COLENDO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, APRESENTA CAUSA PETENDI ABERTA. PRECEDENTE DESTE ÓRGÃO ESPECIAL . 2. EMENDAS LEGISLATIVAS À LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL. INEXISTÊNCIA DE VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE. PERTINÊNCIA TEMÁTICA, AUSÊNCIA DE AUMENTO DE DESPESA E NÃO AFETAÇÃO DE RUBRICAS ORÇAMENTÁRIAS INTANGÍVEIS. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70077137339, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Jorge Luís Dall'Agnol, Julgado em 25/06/2018) (Grifei).

Por conseguinte, ainda que os fundamentos apresentados pelo autor sejam em parte equivocados, é possível a ampla análise de constitucionalidade com base em outros fundamentos. O que farei alhures durante a apreciação do mérito.

Ao Judiciário não é permitido furtar-se da missão de prestar a tutela jurisdicional apenas em decorrência de um intrincado raciocínio jurídico formulado na petição inicial. Da mihi factum, dabo tibi jus. À vista disso, a regra geral é o postulante delinear o contexto fático e sua pretensão, ao passo que cabe ao magistrado dizer o Direito.

O princípio da primazia da resolução do mérito privilegia a atividade jurisdicional satisfativa que, por sua vez, favorece a economia e a celeridade processuais. Nesse caso, a extinção do feito sem resolução do mérito, quase que certamente, ocasionaria o desperdício dos recursos humanos e materiais despendidos até então, e um eventual ajuizamento de nova Ação Direta de Inconstitucionalidade para tratar do mesmo objeto e ser tardiamente julgada por este Tribunal. Nesta conjuntura, o tecnicismo não deve prevalecer.

Por estes motivos e por tudo mais que dos autos consta, entendo que a preliminar de inépcia da petição inicial não merece ser acolhida. Passo, então, à análise do mérito.

A presente ação pretende ver declarada a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 3.712, de 04 de junho de 2018, que reconhece a essencialidade do serviço de água e de luz no âmbito municipal, independente de comprovação de domínio, estando assim redigida:

(...)

Art. 1º - O Poder Público Municipal fornecerá ao solicitante, no prazo de 30 (trinta) dias , os documentos necessários e exigidos pelas concessionárias, notadamente, declaração de número do imóvel, a fim de que o cidadão possa solicitar a instalação/ligação dos serviços de água e de luz para sua residência.

§ 1º - A solicitação deverá ser acompanhada de prova fática e atual da posse do imóvel, sendo ilegal a exigência de qualquer outra condicionante para emissão de documentos pela municipalidade.

§ 2º - A prova da posse direta poderá ser realizada mediante todos os meios admitidos, notadamente, declarações de vizinhos, fotografias e, contratos .

Art. 2º - Fica reconhecido, no âmbito desse município, que o fornecimento do serviço de água e de luz é essencial à dignidade da pessoa humana.

Parágrafo único. A essencialidade desses serviços deve prevalecer sobre quaisquer irregularidades formais ou documentais do imóvel e/ou da construção/edificação do imóvel objeto da solicitação.

Art. 3º - Os serviços de fornecimento de água e de luz se constituem obrigações pessoais e desvinculadas do titular do domínio .

Art. 4º - O fornecimento de documentos por parte da municipalidade e a consequente instalação de serviços de água e de luz, em cada afeta, altera ou restringe o direito do titular do domínio de promover as medidas judiciais do seu interesse.

Art. 5º - O titular do domínio, com a prova documental expedida pelo Registro de Imóveis, poderá, independente de encaminhamento de planta arquitetônica , de qualquer natureza, solicitar à administração municipal e essa, em contra partida, deverá fornecer, no prazo de 30 (trinta) dias, os documentos necessários e exigidos pelas concessionárias de serviço público para a instalação/ligação de serviços de água e de luz.

Parágrafo único. As concessionárias dos serviços de água e de luz , com atuação nesse município , não poderão exigir e/ou condicionar ao solicitante do serviço qualquer planta arquitetônica de futura construção para realizar a ligação de água e luz, uma vez que o uso, o gozo e a fruição do bem não apresentam condicionantes conforme lei federal.

Art. 6º - O poder público municipal , no prazo de 30 (trinta) dias da publicação dessa lei, oficiará as empresas concessionárias de serviços de água e luz dando conhecimento do teor dessa lei.

Art. 7º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 8º - Revogam-se as disposições em contrário. (Grifei).

Efetivamente, a Lei Municipal nº 3.712/2018 caracteriza ingerência do Poder Legislativo no desempenho das atribuições administrativas próprias do Poder Executivo.

Da análise do teor da lei impugnada, percebo que Legislativo Municipal delineia todos os contornos para o fornecimento de numeração do imóvel ao administrado, que é atribuição do Executivo Municipal. Em suma, há fixação de: a) qual relação de direito entre o administrado e o imóvel deve ser provada, b) o prazo em que o requerimento deverá ser atendido, c) vedação de outras exigências; além de determinar à Administração Municipal que oficie as concessionárias de serviço público, comunicando-lhe das diretrizes impostas.

Ou seja, o Legislativo fixa lindes restritos de como, quando e com base em que o Executivo deve expedir um ato administrativo de sua competência.

A Carta Estadual assim dispõe:

Art. 5.º São Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

Art. 8.º O município, dotado de autonomia política, administrativa e financeira, reger-se-á por lei orgânica e pela legislação que adotar, observados os princípios estabelecidos na constituição federal e nesta constituição.

Art. 10. São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, exercido pela Câmara Municipal, e o Executivo, exercido pelo Prefeito.

Art. 60. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

(...)

II – disponham sobre:

(...)

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Art. 82. Compete ao Governador, privativamente:

(...)

II - exercer, com o auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual; (...)

VII - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração estadual; (...)

Hely Lopes Meirelles, ao discorrer sobre as funções da Câmara Municipal, assim leciona:

(...) A interferência de um Poder no outro é ilegítima, por atentatória da separação institucional de suas funções (CF, art. ).

(...) Daí não ser permitido à Câmara intervir direta e concretamente nas atividades reservadas ao Executivo, que pedem provisões administrativas especiais manifestadas em ordens, proibições, concessões, permissões, nomeações, pagamentos, recebimentos, entendimentos verbais ou escritos com os interessados, contratos, realizações materiais da Administração e tudo o mais que se traduzir em atos ou medidas de execução governamental.

De um modo geral, pode a Câmara, por deliberação do plenário, indicar medidas administrativas ao prefeito adjuvandi causa, isto é, a título de colaboração e sem força coativa ou obrigatória para o Executivo; o que não pode é prover situações concretas por seus próprios atos ou impor ao Executivo a tomada de medidas específicas de sua exclusiva competência e atribuição. Usurpando funções do Executivo ou suprimindo atribuições do prefeito, a Câmara praticará ilegalidade reprimível por via judicial (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro, 6. ed. São Paulo: Malheiros, 1993, p. 438/440).

Trata-se de nítida interferência na organização e funcionamento da Administração Municipal, o que inquina de inconstitucionalidade formal a norma, ante o vício de iniciativa, considerando que a competência legislativa para regular tal matéria é do Chefe do Executivo. A título de comparação, colaciono julgado acerca da concessão de “habite-se”, ato administrativo do gênero abordado pela Lei:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 3.562/2011 DO MUNICÍPIO DE CANGUÇU DE INICIATIVA DA CÂMARA MUNICIPAL. DISPÕE SOBRE VISTORIA EM IMÓVEL PARA CONCESSÃO DE "HABITE-SE" , A SER REALIZADA POR SERVIDOR MUNICIPAL, SEM ÔNUS PARA O PROPRIETÁRIO. INVASÃO DA COMPETENCIA DO EXECUTIVO MUNICIPAL . É inconstitucional Lei Municipal, de iniciativa do Poder Legislativo, estabelecendo vistoria em imóvel, para concessão de habite-se, a ser efetuada por servidor Municipal, isentando o proprietário de qualquer ônus. Vício de Origem. Invasão da competência legislativa privativa do Executivo Municipal. Violação ao princípio da harmonia e independência dos poderes . AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70042863324, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Jorge Luís Dall'Agnol, Julgado em 22/10/2012) (Grifei).

Salta aos olhos que a Lei Municipal nº 3.712/2018, em seu artigo 5º, parágrafo único, também impõe obrigação de não fazer às concessionárias de serviço de água e energia elétrica. No caso, o Município de Encruzilhada do Sul é atendido pela Companhia Estadual de Distribuição de Energia Elétrica (CEEE) e pela Companhia Riograndense de Saneamento (CORSAN), sociedades de economia mista, cujo acionista majoritário é o Estado do Rio Grande do Sul.

Neste cenário, também é notável a interferência do Município no funcionamento de empresa pública estadual. O que, além de vilipendiar a autonomia do ente federativo (artigo 18 da Constituição Federal), também afronta a independência dos Poderes, já que a gestão administrativa é privativa do Chefe do Poder Executivo.

INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 3.944/08 DO MUNICÍPIO DE SÃO BORJA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL POR VÍCIO DE INICIATIVA. VIOLAÇÃO À SEPARAÇÃO DOS PODERES. REGIME DE CONCESSÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS. INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. A Lei Municipal 3.944/2008, de iniciativa do Poder Legislativo, que "Torna obrigatória a aceitação por parte das concessionárias de serviços públicos instaladas no município, de comprovantes emitidos pela Assistência Social da Prefeitura Municipal", não trata de meros procedimentos para cadastros dos usuários de baixa renda, mas de efetivo enquadramento de consumidores em uma categoria específica, que faz jus a uma tarifa diferenciada de todas as demais que já são previstas no Regulamento dos Serviços de Água e Esgoto da Corsan - RSAE (tarifa mínima de serviços - taxa básica). Lei Municipal que, além de definir quem será considerado usuário de baixa renda, estipula tarifa diferenciada a ser cobrada pela concessionária, sem observar o equilíbrio econômico financeiro do contrato. Inconstitucionalidade reconhecida, seja pelo vício de iniciativa do Poder Legislativo na elaboração de norma cuja matéria é reservada ao Chefe do Poder Executivo (porquanto interfere no funcionamento e administração local, interferindo nos contratos celebrados pelo Município), seja pela inconstitucionalidade material, que ressoa da quebra do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de serviços públicos entabulados pelo ente público, em detrimento das concessionárias, como, no caso, a CORSAN . A Lei 3.944/08 interfere diretamente na administração municipal, violando, por simetria, a competência privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 84, incisos II; VI, a ), bem como o disposto no arts. 2º e 175 da Constituição Federal. INCIDENTE JULGADO PROCEDENTE PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI 3.944/08 DO MUNICÍPIO DE SÃO BORJA. UNÂNIME. (Incidente de Inconstitucionalidade Nº 70071025969, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marcelo Bandeira Pereira, Julgado em 17/10/2016) (Grifei).

Assim, concluo pela existência de ingerência do Poder Legislativo em matéria de competência exclusiva do Poder Executivo Municipal, e pela violação o princípio constitucional da independência e harmonia dos Poderes, em ofensa ao disposto nos artigos 5º, 8º, 10, 60, inciso II, d, e 82, incisos II e VII, da Constituição Estadual.

Mais uma vez, proponho que sejam consideradas como parâmetro as normas da Constituição Federal que sejam de reprodução obrigatória pela Carta Estadual, compondo o esqueleto normativo desta, ainda que não expressamente transcritas. Nesse contexto, o artigo 22, inciso I, da Constituição Federal, nos ensina que:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; (...)

O artigo supratranscrito é norma de repetição obrigatória. A norma que fixa a competência legislativa privativa da União, para que haja coerência no sistema, representa regra implícita de quais temas não podem ser objeto de lei estadual ou municipal. Assim sendo, vincula as constituições estaduais. O Ministro Gilmar Mendes elucida que:

(...) Inconstitucionalidade declarada na origem, à luz de preceitos da Constituição estadual e do art. 22, I, da CF, que é norma de reprodução obrigatória. Arguida violação do art. 125, § 2º, da CF, não positivada. Parecer pelo não seguimento do recurso”. (eDOC 7) É o relatório. Decido. A irresignação não merece prosperar. Verifico que o acórdão recorrido está em consonância com a jurisprudência desta Corte, que reconhece a possibilidade de as Cortes Estaduais examinarem, em controle direto de constitucionalidade de normas municipais, sua compatibilidade com normas de reprodução obrigatória da Constituição da República . Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: (...) Verifico, igualmente, que a jurisprudência desta Corte já se firmou no sentido de reconhecer que a norma do art. 22, I, por fixar competência privativa da União, não poderia deixar de vincular as constituições estaduais, ainda que não reproduzida em seus textos. Confiram-se, a propósito, os seguintes precedentes: “AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. REGIME DA LEI 8.038/90. INSTITUIÇÃO DE FERIADO POR LEI MUNICIPAL. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR TRIBUNAL DE JUSTIÇA”. (Rcl 19067 AgR, rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 16.8.2016) “DIREITO CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM RECLAMAÇÃO. ALEGADA USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO STF. AÇÃO DIRETA ESTADUAL. CONFLITO ENTRE LEI MUNICIPAL E NORMA CONSTITUCIONAL DE REPETIÇÃO OBRIGATÓRIA. ALEGAÇÃO DE AFRONTA À ADI 508. REGIME DA LEI Nº 8.038/1990 E CPC/1973”. (Rcl 17954 AgR, rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 10.11.2016) Ante o exposto, nego seguimento ao recurso (art. 932,VIII, do NCPC c/c art. 21, § 1º, do RISTF). Publique-se. Brasília, 24 de março de 2017. Ministro Gilmar Mendes Relator Documento assinado digitalmente

(RE 1013550, Relator (a): Min. GILMAR MENDES, julgado em 24/03/2017, publicado em PROCESSO ELETRÔNICO DJe-065 DIVULG 30/03/2017 PUBLIC 31/03/2017) (Grifei).

O mesmo já foi decido por este Tribunal:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CONFRONTO DE LEI ESTADUAL COM NORMA CONSTITUCIONAL DE REPRODUÇÃO OBRIGATÓRIA CONTIDA NA CARTA ESTADUAL. VIABILIDADE. INCONSTITUCIONALIDADE REFLEXA. NÃO CARACTERIZADA. LEI ESTADUAL 14.229/2013. SERVIÇOS DE VIGILÂNCIA REALIZADO COM UTILIZAÇÃO DE CÃES DE GUARDA. DIREITO CIVIL E COMERCIAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL ORGÂNICA. DIVISÃO DE COMPETÊNCIAS. PACTO FEDERATIVO. PRINCÍPIO ESTABELECIDO IMPLÍCITO VEDATÓRIO . Cabível a propositura perante o Tribunal de Justiça de ação direta de inconstitucionalidade para o ataque a lei estadual sob a alegação de que atenta contra dispositivo da Carta Estadual, ainda que correspondente a reprodução de normas e princípios de observância obrigatória contidos na Constituição Federal. Precedentes do Pretório Excelso. A forma de Estado do Brasil é caracterizada por uma peculiar federação em três níveis. A Constituição Federal prevê, quanto às competências dos entes federativos, repartição tanto horizontal em que não se admite a concorrência de competências entre os entes federativos quanto vertical de competências em que a mesma matéria é distribuída entre os entes federativos, estabelecendo-se um verdadeiro condomínio legislativo. Quando a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, logo no artigo 1º, proclama e adota, nos limites de sua autonomia e competência, os princípios fundamentais e os direitos individuais, coletivos, sociais e políticos universalmente consagrados e reconhecidos pela Constituição Federal a todas as pessoas no âmbito de seu território, expressamente conforma-se à Carta Maior, reconhecendo a imposição de limites a sua atuação legislativa. A competência legislativa para legislar disposta no artigo 52 da Constituição Estadual, já no caput, delimita a atuação às matérias de competência do Estado. A atuação legislativa estadual que desborda dos limites estabelecidos pelo Constituinte Derivado Decorrente viola a Constituição Estadual. Lei Estadual que veda contrato de prestação de serviços de vigilância com cães de guarda, atividade que, em si mesmo considerada, não implica maus tratos ou crueldade contra os animais. Matéria, em princípio, de Direito Civil e Comercial, de competência privativa da União. Inconstitucionalidade formal orgânica. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE, POR MAIORIA. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70060499530, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marcelo Bandeira Pereira, Julgado em 07/05/2018) (Grifei).

Assim, sob outra perspectiva, a Lei Municipal nº 3.712/2018 viola a ordem constitucional por invadir a competência legislativa da União, ao tratar de institutos do direito civil, como posse, domínio, e meios de prova.

Insta salientar que a lei em comento não somente tangencia os temas dentro de sua competência local, o que seria adequado. A norma municipal define que a posse é o vínculo que deve ser avaliado pela Administração para fornecer a documentação exigida pelas concessionárias de serviço público de luz e água (§ 1º do artigo 1º), preconiza que a expedição de tais documentos não seriam óbice ao direito de ação do titular do domínio (artigo 4º), define a abrangência dos meios de prova hábeis a comprovar a posse (§ 2º do artigo 1º), e trata da natureza de obrigações e a respectiva conexão com o domínio sobre imóvel (artigo 2º).

A competência legislativa dos Municípios é limitada aos assuntos de seu específico interesse, atinentes exclusivamente à comunidade. De outro lado, ao Município também é facultado complementar a legislação federal e estadual, detalhando-as para que se amoldem às peculiaridades locais. Por suposto, a legislação municipal não pode contrariar as normas gerais da União e as complementares do Estado, e, de maneira alguma, afrontar a Constituição Federal.

Em consequência, se faz necessário declarar a inconstitucionalidade da norma por trespassar a competência legislativa da União contida no artigo 22, inciso I, da Constituição Federal.

Na oportunidade, acrescento que a Constituição Federal dá um tratamento prestimoso ao direito de propriedade. Em seu artigo 5º, caput, garante a inviolabilidade direito à propriedade aos brasileiros e estrangeiros residentes no País. No inciso XXII do mesmo artigo, reitera a garantia do direito de propriedade. No artigo 170, inciso II, eleva a propriedade privada ao status de princípio geral da atividade econômica. Muito embora majoritariamente não sejam entendidos como dispositivos de reprodução obrigatória, são normas caras ao nosso ordenamento constitucional.

A Constituição Federal e Código Civil brasileiro já preveem as hipóteses em que o direito à propriedade privada será mitigado em proveito do interesse público e de sua função social. Portanto, não é necessário, tampouco adequado que o próprio Estado chancele violação do direito de propriedade e da política de desenvolvimento urbano mascarada pela intenção de prestar serviços essenciais à população. De fato, são serviços essenciais à dignidade da pessoa humana, inegável. Entretanto, há imperiosa necessidade de que sejam comprovados outros requisitos que não tão somente a posse direta do imóvel. Requisitos estes que não só garantem a regularidade da titularidade do imóvel, como também a segurança e habitabilidade da edificação. Burocracia incômoda, porém, necessária.

Ante o exposto, julgo PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, para declarar a inconstitucionalidade da Lei nº 3.712, de 04 de junho de 2018, do Município de Encruzilhada do Sul, por ofensa aos artigos 5º, 8º, 10, 60, inciso II, alínea d, e 82, incisos II e VII, todos da Constituição Estadual; e artigo 22, inciso I, da Constituição Federal, por se tratar de norma de reprodução obrigatória.

OS DEMAIS DESEMBARGADORES VOTARAM DE ACORDO COM O RELATOR.

DES. CARLOS EDUARDO ZIETLOW DURO - Presidente - Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70078235421, Comarca de Porto Alegre: "JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. UNÂNIME."

� Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.

� Art. 60. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar;

(Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na

administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e

aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Disponível em: https://tj-rs.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/664637828/acao-direta-de-inconstitucionalidade-adi-70078235421-rs/inteiro-teor-664637832

Informações relacionadas

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 7 anos

Supremo Tribunal Federal STF - RECLAMAÇÃO : Rcl 17954 PR

Supremo Tribunal Federal
Jurisprudênciahá 19 anos

Supremo Tribunal Federal STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE : ADI 508 MG

Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul
Jurisprudênciahá 9 anos

Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Ação Direta de Inconstitucionalidade : ADI 70042863324 RS