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19 de Maio de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Apelação Cível : AC 70078157021 RS - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

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SFVC

Nº 70078157021 (Nº CNJ: 0180914-25.2018.8.21.7000)

2018/Cível

ECA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AÇÃO PARA CRIAÇÃO, INSTALAÇÃO E MANUTENÇÃO DE UNIDADES DE ACOLHIMENTO INSTITUCIONAL. DEVER DO ENTE MUNICIPAL. MULTA. CABIMENTO. 1. O Município tem obrigação de criar e também manter entidade de acolhimento institucional destinada ao atendimento de crianças e adolescentes. 2. É possível fixação de multa, que visa garantir o célere cumprimento da obrigação de fazer diante da imperiosa necessidade de imediato cumprimento da decisão judicial. Recurso do Ministério Público provido e desprovido o recurso do Município.

Apelação Cível

Sétima Câmara Cível

Nº 70078157021

(Nº CNJ:0180914-25.2018.8.21.7000)

Comarca de Guarani das Missões

M.G.M.

..

APELANTE/APELADO

M.P.

..

APELANTE/APELADO

M.S.S.

..

APELADO

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes da Sétima Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, dar provimento ao recurso do Ministério Público e negar provimento ao recurso do Município.

Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, além do signatário, as eminentes Senhoras Des.ª Liselena Schifino Robles Ribeiro e Des.ª Sandra Brisolara Medeiros.

Porto Alegre, 31 de outubro de 2018.

DES. SÉRGIO FERNANDO DE VASCONCELLOS CHAVES,

Relator.

RELATÓRIO

Des. Sérgio Fernando de Vasconcellos Chaves (RELATOR)

Trata-se da irresignação do MINISTÉRIO PÚBLICO e do MUNICÍPIO DE GUARANI DAS MISSÕES com a r. sentença que julgou procedente a ação civil pública para criação, instalação e manutenção de unidades de acolhimento institucional que o MINISTÉRIO PÚBLICO move contra o MUNICÍPIO DE GUARANI DAS MISSÕES e o MUNICÍPIO DE SETE DE SETEMBRO, para o fim de: (a) determinar que os Municípios de Guarani das Missões e de Sete de Setembro disponibilizem vagas para acolhimento de crianças e adolescentes em situação de risco ou vulnerabilidade, de forma imediata, ao serem instados para tal pelo Juizado da Infância e Juventude ou Conselho Tutelar, em entidades que atendam às regras e princípios insculpidos noEstatuto da Criança e do Adolescentee e demais normas aplicáveis, sob pena de multa no valor de R$ 1.000,00 por dia de atraso, por criança ou adolescente cujo acolhimento tenha sido determinado; (b) conceder a tutela de urgência, a fim de viabilizar incidência da multa.

Interpostos Embargos de Declaração pelo Ministério Público, foram estes acolhidos para retificar o dispositivo sentencial, passando a constar a parcial procedência do pedido, mantidas as demais disposições.

Sustenta o MUNICÍPIO DE GUARANI DAS MISSÕES que o Poder Judiciário não pode compeli-lo à construção de uma instituição de acolhimento, posto que ao agir assim acaba violando a discricionariedade administrativa. Alega que está ciente de seu dever de prestar assistência à criança e ao adolescente, especialmente àqueles que se encontram em situação de risco ou vulnerabilidade, não podendo apenas ser compelido a construir um abrigo. Aduz que não possui demanda de jovens necessitando de acolhimento institucional que justifique a construção do abrigo pretendido. Aponta que não pode arcar com o valor da construção da instituição de acolhimento, salientando que a mesma acabaria demandando mais investimentos, através da contratação de funcionários e da manutenção do local. Argumenta que também é dever da família e da sociedade garantir os direitos elencados no art. 227 da Constituição Federal, não podendo ser obrigado a realizar uma obra que acabe lhe gerando prejuízos financeiros. Refere que a atuação da Administração Pública deve se pautar na lei, restando claro que, inexistindo legislação autorizativa para a criação de instituição de acolhimento de crianças e adolescentes, não há como realizar o empreendimento postulado. Pretende seja julgada improcedente a ação ou, caso outro entendimento, seja afastada a multa aplicada eis que em nenhum momento deixou de cumprir com sua obrigação quanto ao acolhimento de crianças e adolescentes que se encontram em situação de risco ou vulnerabilidade, sendo desarrazoada a aplicação de multa, culminando em prejuízos para todos os munícipes de Guarani das Missões, ou, caso seja mantida a multa diária aplicada, que a mesma seja reduzida a um patamar razoável, uma vez que se mostra excessiva para o caso em apreço. Pede o provimento do recurso.

Intimado, o MINISTÉRIO PÚBLICO apresentou contrarrazões alegando que o ente municipal possui obrigação de assegurar o acolhimento de crianças e adolescentes em situação de risco ou vulnerabilidade, devendo o mesmo criar um estabelecimento com infraestrutura necessária e atendimento qualificado, não havendo que se falar em violação ao poder discricionário da administração pública. Aduz que a opção eleita pelo ente municipal de fornecer vagas junto a entidades privadas se mostra insuficiente para garantir a efetividade dos direitos assegurados às crianças e adolescentes. Aponta a dificuldade de acolhimento institucional de menores oriundos de outros Municípios pela superlotação do lar ou pela vida pregressa daquele que necessita de institucionalização. Cita o caso da adolescente Laís para fundamentar a complexidade da questão e a dificuldade da institucionalização no Município, salientando que a menor se encontra em situação de risco e ainda não conseguiu ser institucionalizada ao procurar o serviço em outro Município. Conclui que é dever do recorrente criar e instalar a unidade de acolhimento, tendo em vista o expresso dispositivo legal e a clara necessidade pública para tal serviço, reiterando que a multa fixada não é excessiva, sendo medida legítima para garantir a eficácia do provimento. Pede o desprovimento do recurso.

Sustenta o MINISTÉRIO PÚBLICO, nas suas razões recursais, que o atendimento das necessidades das crianças e adolescentes possui prioridade absoluta, precedência e preferência na execução de políticas públicas, além de destinação privilegiada de recursos públicos. Alega que a determinação judicial exarada na sentença se mostra insuficiente para garantir a proteção necessária, em vista da dificuldade de se conseguir vaga na instituição de acolhimento. Aduz que a construção de instituição de acolhimento decorre de comando constitucional, sendo inequívoca a obrigação dos entes municipais de incluir, através de lei orçamentária, valor especificamente destinado à criação de abrigo. Aponta que a formalização de convênios junto às entidades particulares não é mais viável, tendo em vista que as mesmas têm se recusado a disponibilizar vagas em decorrência de superlotação ou até mesmo pelo histórico negativo do pretenso abrigamento. Argumenta que a manutenção da unidade de acolhimento institucional é medida preventiva na hipótese de surgirem casos excepcionais que assim a justifiquem. Pretende seja modificada a sentença, nos moldes da fundamentação apresentada, restando aos Municípios de Guarani das Missões e Sete de setembro compelidos a criar, instalar e proceder a manutenção de unidades de acolhimento institucional, conforme inicial. Pede o provimento do recurso.

Intimado, o MUNICÍPIO DE SETE DE SETEMBRO apresentou contrarrazões alegando que a sentença não merece reforma, tendo em vista a realidade do Município que, pelas medidas preventivas que adota, há anos não tem casos de acolhimento de crianças ou adolescentes. Aduz que além de não haver demanda que fundamente o pedido do douto Promotor, possui impedimento orçamentário, não dispondo de recursos financeiros para realizar a obra pretendida. Conclui que não é justificável tirar dinheiro de seu orçamento para construir um abrigo sem a existência de demanda para tal, sendo necessário investir em projetos sociais e educacionais de proteção e prevenção de situações de risco e fortalecimento de vínculos. Pede o desprovimento do recurso.

Intimado o MUNICÍPIO DE GUARANI DAS MISSÕES apresentou contrarrazões alegando que não nega seu dever de prestar assistência às crianças e adolescentes que se encontram em situação de risco ou vulnerabilidade, não devendo ser compelido a construir abrigo quando não percebe situação econômica favorável para tal. Aduz que o caso da menor Laís é uma questão isolada, onde, de fato, encontrou certa dificuldade para a institucionalização da criança, mas isto não deve ser motivo para desmerecer o esforço que vem realizando nos mais de 59 anos desde a criação do Município, sempre procurando o melhor para seus munícipes. Aponta que sempre que acionado disponibilizou a institucionalização demandada, jamais deixando de cumprir as solicitações da Assistência Social ou do Poder Judiciário. Argumenta que encaminha os menores à instituição particular pelo caráter transitório da demanda, posto que, sanada a situação de risco, a criança ou adolescente volta a residir com sua família. Refere que inexistindo lei autorizativa para a construção da pretendida unidade de acolhimento e levando em conta a falta orçamentária para tanto, não há como a Administração Pública realizar o empreendimento conforme pretendido. Conclui que juntamente com os demais Municípios da região das Missões, está implantando um abrigo institucional regional, conforme se verifica do protocolo de intenções referente à elaboração do contrato de consórcio público municipal, de fls. 137-148, este que já está em fase de edificação. Pede o desprovimento do recurso.

Com vista dos autos, a douta Procuradoria de Justiça lançou parecer opinando pelo conhecimento e desprovimento do recurso do Município de Guarani das Missões e, pelo conhecimento e provimento do recurso do Ministério Público.

É o relatório.

VOTOS

Des. Sérgio Fernando de Vasconcellos Chaves (RELATOR)

Estou acolhendo o pleito recursal do MINISTÉRIO PÚBLICO e negando provimento ao do MUNICÍPIO.

Com efeito, trata-se da ação civil pública para criação, instalação e manutenção de unidades de acolhimento institucional movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO contra o MUNICÍPIO DE GUARANI DAS MISSÕES e MUNICÍPIO DE SETE DE SETEMBRO, visando a criação e instalação de unidade de acolhimento institucional para crianças e adolescentes em situação de risco, na forma prevista no Estatuto da Criança e do Adolescente, bem como sejam compelidos a manter a unidade de acolhimento em tempo integral, ainda que não exista nenhum acolhido no local, como medida de prevenção na hipótese de surgirem casos que demandem tal medida, devendo a estrutura prever, além das disposições dos art. 92 e 94 do ECA, os parâmetros técnicos do DOC 0263/2009 elaborado pela Divisão de Assessoramento Técnico daquela instituição, tendo a sentença julgado parcialmente procedente a ação para o fim de determinar que os Municípios de Guarani das Missões e de Sete de Setembro disponibilizem vagas para acolhimento de crianças e adolescentes em situação de risco ou vulnerabilidade, de forma imediata, ao serem instados para tal pelo Juizado da Infância e Juventude ou Conselho Tutelar, em entidades que atendam às regras e princípios insculpidos no Estatuto da Criança e do Adolescente e demais normas aplicáveis, sob pena de multa no valor de R$ 1.000,00 por dia de atraso, por criança ou adolescente cujo acolhimento tenha sido determinado.

Observo, pois, que o órgão do MINISTÉRIO PÚBLICO pretende a reforma da sentença para que sejam compelidos os Municípios de Guarani das Missões e de Sete de Setembro a criar, instalar e proceder a manutenção de unidades de acolhimento institucional, conforme inicial, enquanto que o MUNICÍPIO DE GUARANI DAS MISSÕES pretende seja julgada improcedente a ação ou, caso outro entendimento, seja afastada a multa aplicada eis que em nenhum momento deixou de cumprir com sua obrigação quanto ao acolhimento de crianças e adolescentes que se encontram em situação de risco ou vulnerabilidade, ou, caso seja mantida a multa diária aplicada, que a mesma seja reduzida a um patamar razoável, uma vez que se mostra excessiva.

Com efeito, observo que efetivamente é dever do ente municipal criar e também manter entidade de acolhimento institucional destinada ao atendimento de crianças e adolescentes, consoante estabelecem os arts. , 86 e 88, inc. I, do ECA. Ou seja, constitui absoluta prioridade a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária (art. 4º do ECA).

E o atendimento desses direitos, decorre de uma política de atendimento, que é um conjunto articulado de ações governamentais e, também, não governamentais, mas que envolve diretamente a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (art. 86, ECA).

Essa política de atendimento passa pela adoção de políticas sociais básicas, bem como pela instituição de programas de assistência médica e social (art. 87, ECA) e tem como diretrizes essenciais, a municipalização do atendimento, além da criação dos conselhos dos direitos da criança e do adolescente e dos fundos, em todos os níveis, isto é, Municipal, Estadual e Federal (art. 88, inc. I, II, III e IV, ECA).

E a integração operacional é o que se busca com a efetivação das medidas, evitando que as disposições legais que asseguram a prioridade se constitua letra morta da lei, prolongando a inércia responsável pelo estado de abandono em que vivem milhares de crianças e adolescentes.

Dentro dessa política ampla de atendimento, é que o programa de abrigo, a teor do disposto no artigo 92 do ECA, exerce função peculiar no nosso sistema de proteção à criança, como forma de (I) preservação dos vínculos familiares e promoção da reintegração familiar, (II) integração em família substituta, quando esgotados os recursos de manutenção na família natural ou extensa, (III) atendimento personalizado e em pequenos grupos, (IV) desenvolvimento de atividades em regime de co-educação, (V) não-desmembramento de grupos de irmãos, (VI) evitar, sempre que possível, a transferência para outras entidades de crianças e adolescentes abrigados, (VII) participação na vida da comunidade, (VIII) preparação gradativa para o desligamento, e (IX) participação de pessoas da comunidade no processo educativo.

Observo, pois, que o encaminhamento das crianças e adolescentes à entidade de abrigamento em Município diverso do seu meio social prejudica o alcance de seus objetivos de preservação da relação familiar e social da criança. Daí por que se verifica a necessidade de o Município promover a instalação e a manutenção de casas de abrigamento.

Assim, havendo necessidade da criação e instalação de unidade de acolhimento institucional para crianças e adolescentes, com manifesta omissão do Poder Público, imperiosa a intervenção do Poder Judiciário para tornar efetivo o direito de crianças e adolescentes preconizado pela Carta Magna e regulado no ECA.

Precisamente por visar a efetivação desses direitos é que o Ministério Público busca a adoção das providências que foram reclamadas na inicial e que merecem ser acolhidas, e para tanto estou fixando o prazo de um ano, a contar do trânsito em julgado da presente ação, para que os Municípios de Guarani das Missões e de Sete de Setembro providenciem na disponibilização de unidades de acolhimento institucional para crianças e adolescentes em situação de risco, nos termos previstos nos art. 92 e 94 do ECA e nos parâmetros técnicos do DOC 0265/2009 da Divisão de Assessoramento Técnico, sob pena de multa de R$ 1.000,00 por dia.

No que tange ao recurso do MUNICÍPIO, mostra-se descabido o pleito de ver afastada a fixação da multa, pois ela tem caráter coercitivo, isto é, visa garantir o efetivo e célere cumprimento da obrigação de fazer, pois há imperiosa necessidade de imediato cumprimento da decisão judicial. Ou seja, o propósito da mult...