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24 de Agosto de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Ação Direta de Inconstitucionalidade : ADI 70076012830 RS - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

TJ-RS_ADI_70076012830_f036e.doc
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@ (PROCESSO ELETRÔNICO)

EU/MAH

Nº 70076012830 (Nº CNJ: 0365398-15.2017.8.21.7000)

2017/Cível

ação direta de inconstitucionalidade. município do rio grande. lei municipal Nº 7.954/2015. conselho municipal do povo do terreiro. COMPOSIÇÃO.

1. A atribuição de 12 vagas (art. 3º, II, b e §§ 3º e 4º da Lei Municipal nº 7.954/2015) para representantes diretos de Ylês ou casas de Matriz Africana, dentre as 16 vagas reservadas a representantes da sociedade civil organizada, não configura qualquer ofensa ao princípio da laicidade do Estado.

2. Em se tratando de Conselho destinado à formulação e proposição de políticas públicas destinadas aos homens e mulheres identificados com as práticas culturais religiosas de matriz africana, afigura-se inteiramente razoável que seus membros sejam majoritariamente representantes das próprias comunidades de terreiro.

3. Embora o Estado seja laico, é responsável pela garantia da igualdade de direitos entre todos os cidadãos, o que certamente inclui a garantia da liberdade de expressão e de culto religioso.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE, POR MAIORIA.

Ação Direta de Inconstitucionalidade

Órgão Especial

Nº 70076012830 (Nº CNJ: 0365398-15.2017.8.21.7000)

PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA

PROPONENTE

PREFEITO MUNICIPAL DE RIO GRANDE

REQUERIDO

CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE RIO GRANDE

REQUERIDO

PROCURADOR-GERAL DO ESTADO

INTERESSADO

DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

AMICUS CURIAE

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado, por maioria, em julgar improcedente a Ação Direta de Inconstitucionalidade, vencidos os Desembargadores Marco Aurélio Heinz (Relator), Matilde Chabar Maia, Alexandre Mussoi Moreira, Angela Terezinha de Oliveira Brito, Pedro Luiz Pozza, Carlos Eduardo Zietlow Duro (Presidente), Ivan Leomar Bruxel, Maria Isabel De Azevedo Souza e Irineu Mariani.

Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, além dos signatários, os eminentes Senhores Des. Carlos Eduardo Zietlow Duro (Presidente), Des. Arminio José Abreu Lima da Rosa, Des. Marcelo Bandeira Pereira, Des. Jorge Luís Dall'Agnol, Des. Ivan Leomar Bruxel, Des. Nelson Antonio Monteiro Pacheco, Des.ª Maria Isabel de Azevedo Souza, Des. Luiz Felipe Brasil Santos, Des. Irineu Mariani, Des. Manuel José Martinez Lucas, Des. Marco Aurélio Heinz, Des.ª Matilde Chabar Maia, Des. Alexandre Mussoi Moreira, Des. Luís Augusto Coelho Braga, Des. André Luiz Planella Villarinho, Des.ª Angela Terezinha de Oliveira Brito, Des.ª Marilene Bonzanini, Des. Glênio José Wasserstein Hekman, Des. Tasso Caubi Soares Delabary, Des. Túlio de Oliveira Martins, Des. Ney Wiedemann Neto, Des. Ricardo Torres Hermann, Des. Martin Schulze e Des. Pedro Luiz Pozza.

Porto Alegre, 21 de maio de 2018.

DES. MARCO AURÉLIO HEINZ,

Relator, voto vencido.

DES. EDUARDO UHLEIN,

Redator para o acórdão.

RELATÓRIO

Des. Marco Aurélio Heinz (RELATOR)

O PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA move ação direta de inconstitucionalidade, com a finalidade de retirar do ordenamento jurídica, o art. 3º, inciso II, letra ‘b’ e parágrafos 3º e 4º, e do art. 13, parágrafo único, da Lei n. 7.954/2.015, do Município do Rio Grande, que dispõe sobre a criação, composição, estruturação, competências e funcionamento do Conselho Municipal do Povo do Terreiro.

O fundamento da ação é que, a lei impugnada, na parte em que estabelece a composição do Conselho Municipal do Povo do Terreiro, sendo composto por uma determinada crença religiosa específica (12 vagas para representantes diretos de YLÊS, instituídos, considerados ainda por casas de Matriz Africana, Terreiro de Umbanda, Tendas e demais conceituações reconhecidas), extrapola a mera proteção da identidade da comunidade em relevo, para ferir a laicidade do Estado, violando o disposto nos artigos , caput, e 19, incisos I e III, ambos da Constituição Federal, de reprodução obrigatória pelos Estados Federados. Esclarece ainda que os artigos em testilha conferem tratamento não isonômico aos cidadãos, privilegiando expressamente comunidade religiosa ligada ao povo do terreiro em detrimento dos demais cultos, agremiações e organizações de cunho religioso da comunidade de Rio Grande, subvencionando com verbas públicas os integrantes daquela entidade religiosa.

O Procurador-Geral do Estado do Rio Grande do Sul postula a improcedência do pedido, discorrendo sobre denúncias de intolerância religiosa no Brasil, destacando que o conselho criado pela lei municipal não detém caráter religioso mas voltado a direitos, argumentando que a religiões de matriz africana no Brasil não recebem o mesmo tratamento de outras denominações religiosas, sendo alvo de constantes ataques, propondo a realização de audiências públicas.

O Prefeito Municipal de Rio Grande também bate-se pela constitucionalidade do Conselho instituído pela lei questionada, que não vulnera o princípio da isonomia, nem afronta o princípio da laicidade do Estado.

A Câmara de Vereadores de Rio Grande nega vício de inconstitucionalidade na formação do Conselho Municipal do Povo de Terreiro, invocando para tanto, a faculdade instituída pela Constituição Federal de auto governo, expresso nos artigos 30, I e II. Refere que as políticas públicas é ato discricionário e do plano de governo de cada gestor público, não havendo violação da laicidade do Estado.

O Ministério Público manifesta-se no sentido da procedência do pedido uma vez que a criação do Conselho Municipal, com integrantes especificamente escolhidos entre professos de determinada religião (dos Povos de Terreiro ou dos Povos de Matriz Africana) fere o princípio da laicidade do Estado previsto no art. 19, I e II, da Constituição Federal e da igualdade, trazendo à colação jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e precedente deste Tribunal.

São indeferidos os pedidos para integrarem a relação processual na condição de ‘amicus curiae’ de José Rivair Macedo, do Conselho do Povo do Terreiro do Estado do Rio Grande do Sul, da Comunidade Tradicional de Matriz Africana e Afrobrasileira ‘Ìlé Àiyé Orishá Yemanjá’ e Secretaria de Desenvolvimento Social, Justiça e Direitos Humanos do Estado do Rio Grande do Sul.

Indeferida, também, a realização de audiência pública para oitiva de profissionais indicados no petitório formulado pelo Procurador-Geral do Estado já que se trata de processo objetivo de controle abstrato da constitucionalidade, matéria exclusivamente de direito.

É o relatório.

VOTOS

Des. Marco Aurélio Heinz (RELATOR)

É admissível a propositura da ação direta de inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local já que a alegada ofensa diz com dispositivos constitucionais de reprodução obrigatória pelos Estados-membros; matéria especificamente tratada no Tema 484, RE n. 650.898/RS, com a seguinte redação:

“Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de lei municipais, utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reprodução obrigatória pelos Estados”.

A disciplina jurídica do processo de elaboração das leis tem matriz constitucional pois reside no texto da Constituição e nele somente. Os princípios que regem o procedimento de formação legislativa, inclusive aqueles que concernem ao exercício do poder de iniciativa vinculada das leis, somente se legitima se houver no texto da própria constituição dispositivo que, de modo expresso a preveja.

No caso, discute-se a constitucionalidade do Conselho Municipal do Povo de Terreiro da Cidade do Rio Grande, vinculado técnica e administrativamente, à Secretaria da Cultura, devendo a mesma aportar os devidos recursos para o funcionamento pleno, que prevê 12 vagas para representantes diretos de Ylês, instituídos, considerados, ainda por casas de Matriz Africana, Terreiro de Umbanda, Tendas e demais conceituações.

O autor sustenta violação do art. (isonomia) e 19, I e III da Constituição Federal (vedação aos Municípios de subvencionar cultos religiosos ou igrejas, mantendo com seus representantes, relações de dependência ou aliança).

O atentado à isonomia consiste em se tratar desigualmente situações iguais, ou em se tratar igualmente situações diferenciadas, de forma arbitrária, e não fundamentada. É na busca da isonomia que se faz necessário tratamento diferenciado, em decorrência de situações que exigem tratamento distinto, como forma de realização da igualdade (RE n. 453.740, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 24-8-2007).

No mesmo sentido:

“O atentado à isonomia consiste em se tratar desigualmente situações iguais ou em se tratar igualmente situações diferenciadas, de forma arbitrária e não fundamentada” (AI-AgR n. 349.477/PR, rel. Min. Celso de Mello, DJ de 28-2-2003).

A propósito, o melhor critério de discriminação é o sugerido por Bandeira de Mello para quem:

"tem-se que investigar, de um lado, aquilo que é erigido em critério discriminatório e, de outro lado, se há justificativa racional para à vista do traço desigualizador adotado atribuir o específico tratamento jurídicio construído em função da desigualdade afirmada." (O Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade, RT, 1978, pág. 48).

E prossegue o mesmo autor:

"a discriminação não pode ser gratuita ou fortuita. Impende que exista uma adequação racional entre o tratamento diferençado construído e a razão diferencial que lhe serviu de supedâneo. Segue-se que se o fator diferencial não guardar conexão lógica com a disparidade de tratamentos jurídicos dispensados, a distinção estabelecida afronta o princípio da isonomia". (op. cit., pág. 49).

Sobre o tema leciona com propriedade Alexandre de Moraes:

“O princípio da igualdade consagrado pela constituição opera em dois planos distintos, de uma parte, frente ao legislador ou ao próprio executivo, na edição, respectivamente, de leis, atos normativos e medidas provisórias, impedindo que possam criar tratamentos abusivamente diferenciados a pessoas que encontram-se em situações idênticas. Em outro plano, na obrigatoriedade ao intérprete, basicamente, a autoridade pública, de aplicar a lei e atos normativos de maneira igualitária, sem estabelecimento de diferenciação em razão de sexo, religião, convicção filosóficas ou políticas, raça, classe social” (Direito Constitucional, 24ª ed., São Paulo, Editora Atlas, 2009, pag. 37).

Por fim, “os tratamentos normativos diferenciados são compatíveis com a Constituição Federal quando verificada a existência de uma finalidade razoavelmente proporcional ao fim visado” (Fábio Konder Comparato, Direito Público, estudos e pareceres, São Paulo, Saraiva, 1996, pag. 59).

No caso dos autos, a lei impugnada descreve no seu artigo 10, as atribuições do Conselho Municipal do Povo de Terreiro do Rio Grande, como sendo: I. Definir diretrizes e metas para a formulação das políticas públicas direcionadas a atender as demandas locais do Povo de Terreiro da Cidade de Rio Grande, e, principalmente as deliberações das conferências. II. Instituir programa estratégico de implantação de políticas públicas para o Povo de Terreiro. II. Acompanhar e fiscalizar a execução das políticas públicas voltadas ao Povo de Terreiro. IV. Ser consultado na elaboração da proposta orçamentária do governo municipal, no que diz respeito aos recursos públicos destinados à políticas públicas para o Povo de Terreiro entre outras.

Verifica-se, assim, que o órgão público tem como finalidade específica definir políticas públicas e metas direcionadas exclusivamente ao Povo de Terreiro, que recebe verbas públicas para implantação de projetos que visam atender unicamente as necessidades do Povo de Terreiro em detrimento de qualquer outra comunidade da Cidade do Rio Grande.

É evidente o tratamento diferenciado a uma determinada parcela da comunidade do Município, que segundo a lei em testilha:

“é o conjunto de Comunidades Tradicionais ou grupos culturalmente diferenciados, com formas próprias de organização social que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, social, ancestral e econômica que se reconhecem como tal, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição e oralidade” (art. 1º, parágrafo único da Lei 7.954/2015).

O critério diferenciador da comunidade que terá tratamento privilegiado com verbas públicas é vago e indeterminado, não estabelecendo o ato normativo impugnado, a motivação suficiente para tal tratamento.

O discrimine adotado em favor do Povo de Terreiro não ostenta justificativa racional para atribuir o específico tratamento jurídico construído em função da desigualdade afirmada. Ou seja, não há uma finalidade razoavelmente proporcional ao fim visado. Não aponta a lei questionada superação de desigualdade decorrentes de situações históricas de exclusão social que seja reparada por ação afirmativa.

Ainda:

“...as políticas de ação afirmativa fundadas na discriminação reversa apenas são legítimas se a sua manutenção estiver condicionada à persistência, no tempo, do quadro de exclusão social que lhes deu origem. Caso contrário, tais políticas poderiam converter-se em benesses permanentes, instituídas em prol de determinado grupo social, mas em detrimento da coletividade como um todo, situação – é escusado dizer – incompatível com o espírito de qualquer Constituição que se pretenda democrática, devendo, outrossim, respeitar a proporcionalidade entre os meios empregados e os fins perseguidos” (ADPF 186, que tratou de atos que instituíram o sistema de reserva de vagas com base em critério étnico-racial (cotas) no processo de seleção para ingresso em instituição pública de ensino superior, rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 26.04.2012, DJe de 20.10.2014).

No caso, a lei impugnada não se fundamentou em quadro de exclusão social do Povo de Terreiro que justificasse o tratamento não isonômico, em flagrante violação ao princípio da igualdade esculpido no art. 5º da Constituição Federal.

Por outro lado, não se percebe vulnerado o princípio da laicidade ou da neutralidade quanto às religiões porque, como visto, o critério de desigualdade estabelecido em favor do Povo de Terreiro não é em razão de culto religioso ou igreja, mas leva em consideração grupos culturalmente diferenciados, com formas próprias de organização social e ocupação de território.

Sendo assim, julgo procedente a ação, retirando do ordenamento jurídico o art. 3º, inciso II, letra ‘b’ e parágrafos 3º e 4º, e do art. 13, parágrafo único, da Lei n. 7.954/2.015, do Município do Rio Grande, que dispõe sobre a criação, composição, estruturação, competências e funcionamento do Conselho Municipal do Povo do Terreiro.

Des. Eduardo Uhlein (REDATOR)

Peço vênia para encaminhar voto divergente.

Inicialmente, destaco o trabalho feito na tribuna pelo Dr. Terra, Procurador do Estado, e quero destacar também o valioso trabalho feito pela Defensoria Pública, que atua como amicus curiae, há um memorial encartado no processo eletrônico, de lavra do Dr. Mário Rheingantz, Defensor Público, que trouxe valiosos subsídios para a formação de meu convencimento.

Não identifico inconstitucionalidade nos dispositivos isolados que são objeto da presente ação direta.

Segundo o próprio autor da ação, a instituição de um Conselho Municipal do Povo de Terreiro é medida legítima e que não fere a Constituição.

Transcrevo passagem da iniciai, verbis;

“impende consignar que não se pretende aqui desconsiderar o denominado “Povo de Terreiro” - enquanto conjunto das populações de ascendência africana - “tendo-se por legítima a instituição do Conselho Municipal do Povo de Terreiro, em prol da discussão, análise, elaboração e aprovação de políticas públicas tendentes a garantir a participação da comunidade do povo de terreiro no processo cultural, social, ancestral e econômico do Município de Rio Grande.

Ou seja, não está em jogo, nesta ação constitucional, a legitimidade da instituição do Conselho Municipal dirigido ao desenvolvimento de ações, estudos e propostas de políticas públicas voltadas especificamente para o conjunto de homens e mulheres identificados com os costumes e práticas das comunidades tradicionais de matriz africana.

Essa mesma iniciativa já foi tomada pelo próprio Estado do Rio Grande do Sul, que instituiu Conselho do Povo de Terreiro do Estado (através de Decreto Estadual nº 51.587/2014), assim como por diversos outros Municípios (São Leopoldo, pela Lei Municipal nº 8.693/2017; Capão do Leão, pela Lei Municipal nº 1.681/2014, entre outros).

Esses órgãos de participação cidadã estão inseridos na política pública de promoção da igualdade racial, instituída nacionalmente pela Lei Federal nº 12.288/2010, o Estatuto da Igualdade Racial, e que, ao criar o Sistema Nacional de Promoção da Igualdade Racial (SINAPIR), estabeleceu o seguinte, verbis

Art. 47. É instituído o Siste...