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26 de Maio de 2020
2º Grau

Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Apelação Cível : AC 70077775955 RS - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

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AJALR

Nº 70077775955 (Nº CNJ: 0142807-09.2018.8.21.7000)

2018/Cível

LOTEAMENTO IRREGULAR. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO E RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. CULPA IN VIGILANDO.

Em havendo prolongada omissão do Município na fiscalização de loteamento irregular, permitindo a sua instalação e desenvolvimento, a configurar culpa in vigilando, responde ele, subsidiariamente, pela regularização do empreendimento.

Apelação Cível

Vigésima Primeira Câmara Cível

N.º 70077775955 (Nº CNJ: 0142807-09.2018.8.21.7000)

Montenegro

MUNICÍPIO DE MONTENEGRO

APELANTE

MINISTéRIO PúBLICO

APELADO

SIRLEI LUIZA VIEGAS NUSKE

INTERESSADa

ROBERTO RENE NUSKE

INTERESSADo

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes da Vigésima Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, desprover a apelação.

Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, além do signatário (Presidente), os eminentes Senhores Des. Marcelo Bandeira Pereira e Des. Marco Aurélio Heinz.

Porto Alegre, 20 de junho de 2018.

DES. ARMINIO JOSÉ ABREU LIMA DA ROSA,

Presidente e Relator.

RELATÓRIO

Des. Arminio José Abreu Lima da Rosa (PRESIDENTE E RELATOR) – A início, adoto a suma constante do parecer ministerial:

“Trata-se de apelação apresentada pelo Município de Montenegro, inconformado com a sentença de fls. 589-596, a qual, nos autos da ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público contra o apelante, contra Sirlei Luiza Viegas, hoje Sirlei Luiza Viegas Nüske, e contra Roberto Renê Nüske, foi proferida nos seguintes termos: Diante do exposto, julgo PROCEDENTE a AÇÃO CIVIL PÚBLICA proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO contra MUNICÍPIO DE MONTENEGRO, SIRLEI LUIZA VIEGAS e ROBERTO RENÊ NÜSKE, para condenar os requeridos nas seguintes obrigações de fazer, sendo o Município apenas de forma subsidiária, no prazo de cento e oitenta dias, a contar do trânsito em julgado desta, sob pena de multa diária no valor de R$ 200,00 em relação aos réus Sirlei e Roberto: a) providenciar a regularização do parcelamento no prolongamento da Rua Apolinário de Moraes junto ao Cartório de Registro de Imóveis e aos demais órgãos administrativos competentes, tanto no que se refere à titularidade quanto ao desmembramento da área; b) providenciar a realização das obras de infraestrutura faltantes neste parcelamento; c) e, em caso de inviável a aprovação, de modo alternativo, ficam condenados os requeridos, sendo o Município apenas de forma subsidiária, a indenizar os adquirentes, de acordo com o valor a ser apurado em prova pericial, considerados os valores pagos, corrigidos, bem como a indenização das edificações eventualmente existentes/construídas pelos adquirentes, em decorrência de venda promovida pelos dois últimos requeridos.Outrossim, condeno os réus ao pagamento das custas processuais. Quanto ao Município apenas metade de sua cota-parte (art. 11 da Lei n. 8.121/85). Deixo de condená-los na verba honorária por entender que o órgão ministerial agiu no exercício de sua função institucional, impondo-se tratamento igualitário.

O Município de Montenegro, em razões de apelo de fls. 597-601, de início, empreende breve suma do feito. A seguir, destaca que a obrigação que lhe foi imposta se mostra indevida. Destaca que a responsabilidade, no caso, mostra-se dos proprietários do loteamento irregular precipuamente pelo fato de se tratar de loteamento particular. Diz que o parcelamento clandestino se mostra ilegal e possui implicações legais. Frisa que o proprietário não pode simplesmente desmembrar sua propriedade em várias parcelas sem atender às exigências urbanísticas e sem observar a Lei n. 6.766/79 (Lei do Parcelamento do Solo Urbano). Refere que os responsáveis pela área não atenderam a legislação no que toca à regularização do solo urbano e, principalmente, não submeteram o projeto à prévia aprovação do Município. Salienta e, no ponto concordando com o Ministério Público, que o problema está se arrastando há mais de dez anos. Observa que não houve regularização do loteamento e, tampouco, comprovação da titularidade do contrato. Frisa que não houve doação da área para arruamento e, tampouco, conclusão das obras de infraestrutura básica, faltando iluminação pública, abastecimento de água, coleta de esgoto etc. Sustenta que a responsabilidade não pode ser imputada ao Município, devendo os loteadores ser responsabilizados pela realização das obras aptas a regularizar o loteamento. Compreende que não pode dispor de dinheiro público para regularizar loteamento particular, atentando, ainda, para o fato de que foram comercializados lotes pelos proprietários da área desmembrada com auferimento certo de lucro. Destaca, ainda, a possibilidade de se embargar a obra e de se despejar os que ocupam a área de forma ilegal. Colaciona o art. 2º da Lei n. 6.766/79. Alega que, para ser iniciado o desmembramento de uma área, deve existir projeto aprovado pelo Município. Refere que deve ser perseguido o patrimônio dos loteadores para que realizem a regularização do loteamento. Entende não possuir responsabilidade decorrente do loteamento clandestino, destacando o fato de que o proprietário está se beneficiando da própria torpeza. Colaciona os arts. 50, inc. I, e 52, ambos da Lei n. 6.766/79. Reproduz julgado do TJRS. Em suma, sustenta que não cabe responsabilizar o Município pela regularização do loteamento, pois incumbe ao loteador e aos compradores ilegais promoverem sua regularização. Pugna pelo provimento do apelo para que a ação civil pública seja julgada improcedente quanto ao Município de Montenegro.

O Ministério Público apresenta contrarrazões, fls. 602-604.”

Acrescento que o referido parecer é pelo conhecimento e desprovimento do apelo.

É o relatório.

VOTOS

Des. Arminio José Abreu Lima da Rosa (PRESIDENTE E RELATOR) – Não merece acolhida a pretensão recursal.

Isso porque é inafastável a responsabilidade subsidiária do Município, tal qual definido pela sentença.

Com efeito, não se ignora que, quando o Poder Público Municipal se omite e permite a implantação de loteamentos irregulares, configurando culpa in vigilando, assume ele responsabilidade subsidiária relativamente às obrigações do loteador, como decorre de compromissos constitucionais (artigo 30, VIII, CF/88) e da própria Lei de Loteamentos (artigo 40, Lei n.º 6.766/79).

Sem falar na necessidade de observância às disposições do artigo 2.º, incisos I, II, III, IV, V, VI, alíneas c, f e g, XII, XIV, XV, XVI, XVII, Lei n.º 10.257/01, denominada Estatuto das Cidades:

Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;

VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:

(...)

c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;

(...)

f) a deterioração das áreas urbanizadas;

g) a poluição e a degradação ambiental;

(...)

XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;

(...)

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;

XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;

XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.

XVII - estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos ambientais e a economia de recursos naturais. (Incluído pela Lei nº 12.836, de 2013)

Especificamente no que diz respeito à responsabilidade subsidiária do Município, quanto às obrigações do loteador, não é outra a orientação do Superior Tribunal de Justiça, como retratado no AgInt no REsp n.º 1.338246-SP, HERMAN BENJAMIN:

ADMINISTRATIVO. LOTEAMENTO. REGULARIZAÇÃO. ART. 40 DA LEI 6.766/1979. ESTATUTO DA CIDADE. DEVER DO MUNICÍPIO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. LIMITAÇÃO A OBRAS ESSENCIAIS.

1. Na origem, trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra empresa responsável por loteamento clandestino e o Município de São José do Rio Preto. A sentença condenou os réus a não negociar lotes, salvo após a completa regularização do empreendimento, a ser feita em até dois anos, e estabeleceu que, não efetuada tempestivamente, o estado do imóvel deveria ser restaurado e os adquirentes indenizados pelo prejuízo, tendo sido esta última condenação dirigida apenas à empresa Monte Carlo Empreendimentos Imobiliários. A sentença foi confirmada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. O Recurso Especial pretende que a responsabilidade da municipalidade seja considerada subsidiária.

2. Não ocorre perfeita identidade entre as obrigações da municipalidade omissa e as do particular que promoveu loteamento irregular e dele se beneficiou financeiramente. Daí não caber exigir do ente público, pelo prisma da solidariedade, tudo aquilo que pode ser do agente econômico que, ilegalmente, parcelou o solo, e é responsável maior e primordial pelo ilícito.

3. O Município é titular do dever de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares, mas a sua atuação deve-se restringir às obras essenciais a serem implantadas, em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei 6.799/1979), em especial à infraestrutura necessária para melhoria na malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados. Inexiste tal dever em relação às parcelas do loteamento irregular ainda não ocupadas. Tudo sem prejuízo do também dever-poder da Administração de, além de cominar sanções administrativas, civis e penais, cobrar dos responsáveis o custo que sua atuação saneadora acarrete. Precedentes: REsp 1.164.893/SE, Primeira Seção, rel. Min. Herman Benjamin; REsp 1.113.789/SP, Segunda Turma, Rel. Ministro Castro Meira; REsp 131.697/SP, Segunda Turma, Rel. Ministro João Otávio de Noronha.

4. Agravo Interno parcialmente provido para explicitar que o provimento do Recurso Especial se dá somente para restringir a obrigação do Município de regularizar o loteamento a apenas proceder a obras essenciais.

E também no REsp n.º 1.394.701-AC, BENEDITO GONÇALVES:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARCELAMENTO DO SOLO URBANO. REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO PRIVADO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. ART. 40 DA LEI N. 6.766/1979. PROCEDIMENTO FACULTATIVO.

1. É facultativo o procedimento previsto no art. 40 da Lei n. 6.7661979, o qual possibilita ao município o ressarcimento dos custos financeiros pela realização de obras de infra-estrutura em loteamento privado irregular, quando o loteador não as realiza. Precedentes: AgRg no REsp 1310642/RS, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 09/03/2015; REsp 859.905/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Rel. p/ Acórdão Ministro César Asfor Rocha, Segunda Turma, DJe 16/03/2012.

2. É subsidiária a responsabilidade do ente municipal pelas obras de infra-estrutura necessárias à regularização de loteamento privado, quando ainda é possível cobrar do loteador o cumprimento de suas obrigações.

3. Recurso especial não provido.

(REsp 1394701/AC, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/09/2015, DJe 28/09/2015)

Na mesma linha a jurisprudência deste Tribunal de Justiça, como dá conta o AI n.º 70070142286, MARILENE BONZANINI, assim ementada:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO. LOTEAMENTO IRREGULAR. REGULARIZAÇÃO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA DO MUNICÍPIO. LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO INOCORRENTE. INTERVENÇÃO DO ENTE PÚBLICO MUNICIPAL. ASSISTENTE SIMPLES.

- O litisconsórcio necessário somente ocorre nas hipóteses previstas pelo art. 47 do CPC (art. 114 do CPC/15), ou seja, por disposição expressa de lei, ou quando o juiz, diante da natureza da relação jurídica, tiver de decidir a lide de modo uniforme para todas as partes. Situação não verificada na hipótese, tendo em vista que a responsabilidade primária pela regularização do loteamento é do loteador, possuindo o Município responsabilidade apenas subsidiária, já que inexiste projeto aprovado.

(...)

E, da minha relatoria, a AC n.º 70071522205, j. em 29.03.2017.

In casu, o próprio Município de Montenegro admite que a situação perdura mais de dez anos, não havendo no local iluminação pública, abastecimento de água, coleta de esgoto pluvial e calçamento (fls. 506, contestação, e 599, razões recursais), sem que as providências necessárias à regularização do empreendimento tenham sido voluntariamente adotadas pelos loteadores ou a eles impostas pela fiscalização municipal, como evidencia a farta prova documental carreada (fls. 09 a 490).

Cumpre anotar, por fim, que a sentença reconheceu tão-somente a responsabilidade subsidiária do Município de Montenegro, em relação à regularização do loteamento e consecução das obras de infra-estrutura faltantes ou, alternativamente, a indenização dos adquirentes, na hipótese de inviabilidade do adimplemento in natura das referidas obrigações de fazer.

Entendimento este que, como visto, se encontra alinhado à jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, valendo destacar, ainda, a possibilidade de o ente público ressarcir-se dos gastos a serem realizados para implementar a infra-estrutura faltante no loteamento – artigo 40, §§ 1.º, 2.º e 3.º, Lei n.º 6.766/79.

Dito isso, estou desprovendo a apelação.

Deixo de observar a regra do artigo 85, § 11, CPC/15, uma vez ausente fixação de verba honorária pelo juízo de 1.º grau.

Des. Marcelo Bandeira Pereira - De acordo com o Relator.

Des. Marco Aurélio Heinz - De acordo com o Relator.

DES. ARMINIO JOSÉ ABREU LIMA DA ROSA - Presidente - Apelação Cível nº 70077775955, Comarca de Montenegro: "DESPROVERAM. UNÂNIME."

Julgador (a) de 1º Grau: DEISE FABIANA LANGE VICENTE

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