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19 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul TJ-RS - Apelação Cível : AC 70074898230 RS - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

TJ-RS_AC_70074898230_741c0.doc
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FC

Nº 70074898230 (Nº CNJ: 0253938-23.2017.8.21.7000)

2017/Cível

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO ANULATÓRIA DE MULTA AMBIENTAL. ALEGAÇÕES FINAIS. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL À ÉPOCA. MULTA SIMPLES. AUSÊNCIA DE VÍCIO NA FUNDAMENTAÇÃO OU EXCESSO. MULTA DIÁRIA. POSSIBILIDADE.

1. Inaplicabilidade do Decreto Federal nº 6.514/08, diante de legislação municipal específica sobre os procedimentos administrativos, sob pena de afronta a autonomia Municipal.

2. O processo administrativo obedeceu aos ditames estabelecidos na Lei Complementar nº 12/75, sendo assegurado o exercício da ampla defesa e do contraditório (art. , inc. LV, da CF).

3. Compete à Administração Pública motivar seus atos, principalmente discricionário, de sorte a aferir a sua legalidade e finalidade, evitando desvio aos Princípios que a regem. Precedente do STJ. Patamar da multa simples devidamente motivado em parecer técnico acolhido.

4. Prolongado o cometimento da infração ambiental, como no caso em tela, é viável a fixação da multa diária (§ 5º, do art. 72, da Lei Federal nº 9.605/98).

APELAÇÃO IMPROVIDA.

Apelação Cível

Quarta Câmara Cível

Nº 70074898230 (Nº CNJ: 0253938-23.2017.8.21.7000)

Comarca de Porto Alegre

TMT SERVICE - TRANSPORTE E LOCAÇÃO LTDA. ME

APELANTE

MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE

APELADO

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em negar provimento ao apelo.

Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores Des. Alexandre Mussoi Moreira (Presidente) e Des. Antonio Vinicius Amaro da Silveira.

Porto Alegre, 27 de setembro de 2017.

DES. FRANCESCO CONTI,

Relator.

RELATÓRIO

Des. Francesco Conti (RELATOR)

Trata-se de recurso de apelação interposto por TMT SERVICE - TRANSPORTE E LOCAÇÃO LTDA. ME em face da sentença que julgou improcedentes os pedidos de anulação de processo administrativo e, alternativamente, de desconstituição das multas ambientais, formulados contra o MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE (fls. 338/347).

Em suas razões (fls. 350/362), alegou que, contrariamente aos fundamentos da sentença, os objetos do auto de infração e da notificação são diversos. Frisou que a não remoção de resíduos depositados na construção civil – objeto da notificação – não gera imposição de multa diária quando não é sucedido pela lavratura do auto de infração, motivo pelo qual foi ilegal a sua aplicação. Ademais, sustentou que deve ser reconhecida a nulidade do processo administrativo, tendo em vista a afronta ao contraditório e à ampla defesa, e cassado o ato que impôs sanções pecuniárias à apelante. Arguiu que, conforme a legislação, só haveria aplicação de multa diária se a recorrente tivesse dado continuidade à conduta ilícita após a lavratura do auto de infração. Alegou a desproporcionalidade da multa simples e a ausência de fundamentação para a sua aplicação no patamar de 100 vezes o mínimo legal. Prequestionou os dispositivos invocados e requereu o provimento do recurso, para que sejam anuladas as penalidades aplicadas à apelante.

Apresentadas contrarrazões (fls. 363/366).

Nesta instância, o Ministério Público opinou pelo improvimento do recurso (fls. 370/372 verso).

Esta Câmara adotou o procedimento informatizado e foi observado o disposto no artigo 931 e seguintes do CPC.

É o relatório.

VOTOS

Des. Francesco Conti (RELATOR)

Conheço do recurso, pois preenchidos os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade e passo a analisar seu mérito.

A questão trazida a lume diz respeito a processo administrativo instaurado em decorrência de aferição de depósito de resíduos de construção civil sem autorização, de onde decorrem os pleitos de declaração de nulidade do processo administrativo por inobservância do devido processo legal e, alternativamente, pela desconstituição das multas simples e diária ou redução da primeira.

Pois bem. Assim dispõe o art. 37 da Carta Magna:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (…)

Base do Estado Democrático de Direito, o Princípio da Legalidade é um dos princípios mínimos norteadores da Administração Pública, estabelecendo que as pessoas públicas tenham um campo de atuação restrito em relação aos particulares, já que aquela só pode fazer o que a lei autoriza, enquanto estes podem fazer tudo que a lei permite e aquilo que ela não proíbe.

Acerca do tema, ensina Diógenes Gasparini :

O princípio da legalidade significa estar a Administração Pública, em toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade do seu autor. Qualquer ação estatal sem o correspondente calço legal ou que exceda ao âmbito demarcado pela lei, é antijurídica e expõe-se à anulação. Seu campo de atuação, como se vê, é bem menor que o do particular. De fato, este pode fazer tudo o que a lei permite e tudo que a lei não proíbe; aquela só pode fazer o que a lei autoriza e, ainda assim, quando e como autoriza.

No mesmo sentido, é a doutrina de Hely Lopes Meirelles :

“A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao atendimento da Lei e do Direito. É o que diz o inc. I do parágrafo único do art. 2º da Lei 9.784/99. Com isso, fica evidente que, além da atuação conforme à lei, a legalidade significa, igualmente, a observância dos princípios administrativos.”

Sob tal enfoque, não verifico nulidade no processo administrativo pela ausência de intimação da parte autora/apelante para apresentação de razões finais.

Inicialmente, não há que se falar na incidência do Decreto Federal nº 6.514/08, que dispõe sobre o processo administrativo federal para apuração de infrações ao meio ambiente, diante de legislação municipal específica sobre os procedimentos administrativos, sob pena de afronta a autonomia Municipal.

A Constituição Federal, em seu art. , inc. LV assegura “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. Tal garantia não estabelece taxativamente os atos que constituem o exercício da ampla defesa ou do contraditório, cabendo a observância do devido processo legal (inc. LIV) de acordo com as normas que regulam cada processo.

E, o procedimento administrativo ora impugnado observou o disposto nos artigos 5º a 12, da Lei Complementar Municipal nº 12/1975 – vigente à época do ato ora impugnado –, in verbis:

DOS PROCEDIMENTOS E DAS PENAS

Art. 5º Notificação é o processo administrativo formulado por escrito, através do qual se dá conhecimento à parte de providência ou medida que a ela incumbe realizar.

Art. 6º A verificação pelo agente administrativo da situação proibida ou vedada por esta Lei gera a lavratura de auto de infração, no qual se assinala a irregularidade constatada e se dá prazo de quinze dias para oferecimento de defesa.

Art. 7º Os autos de infração obedecerão a modelos padronizados pela Administração.

Art. 8º Recusando-se o infrator a assinar o auto, será tal recusa averbada no mesmo pela autoridade que o lavrar.

Art. 9º Na ausência de oferecimento de defesa no prazo legal, ou de ser ela julgada improcedente, será imposta pelo titular do órgão competente a multa prevista.

Parágrafo Único. Nas reincidências as multas serão cominadas progressivamente em dobro.

Art. 10 Será notificado o infrator da multa imposta, cabendo recursos ao Prefeito Municipal, a ser interposto no prazo de quinze dias.

Parágrafo Único. O recurso deverá ser acompanhado da prova de ter sido efetuado o depósito da muita imposta no órgão próprio.

Art. 11 Negado provimento ao recurso, o depósito será convertido em pagamento.

Art. 12 A multa imposta, da qual não tenha sido interposto recurso, deverá ser paga no prazo de quinze dias, decorrido este prazo, será inscrito o débito em dívida ativa e encaminhado à cobrança judicial.

Por tal passo, ainda que a legislação Municipal tenha reconhecido as razões finais como elemento do processo administrativo na Lei Complementar Municipal nº 790/2016, de 10/02/2016, ao prever, em seu art. 43 que “encerrada a instrução, o interessado será intimado para que, no prazo de 10 (dez) dias, contados da data da notificação, apresente suas razões”, tal situação não importa reconhecimento da violação dos princípios constitucionais no procedimento que tramitou sob a vigência da lei anterior.

Efetivamente, a parte autora/apelante teve oportunidade de realizar a sua defesa e exercitar o contraditório por meio da apresentação de defesa administrativa (fls. 43/51), manifestando-se no curso do processo quando do recebimento da notificação (fl. 66) e interpondo recurso administrativo (fls. 97/110), inclusive quando pôde se manifestar sobre os documentos constantes nos autos e apresentar razões que também reedita nesta demanda judicial.

Por tais motivos, tendo havido o trâmite de processo administrativo segundo a lei vigente à época e viabilizado o exercício da ampla defesa do autuado, não há que se falar na nulidade do processo administrativo.

Aliás, na forma da decisão proferida no Agravo de Instrumento nº 70069364164, interposto no curso do feito, acolhendo o parecer da ilustre Procuradora de Justiça Angela Célia Paim Garrido:

Tem-se que, havendo legislação própria sobre o tema, compete ao recorrido aplicá-la, sob pena de ofender a mandamento constitucional da autonomia municipal.

Neste passo, vê-se que não houve cerceamento de defesa, eis que o Município cumpriu estritamente o que previa a sua legislação aplicável, não sendo possível acolher a tese autoral.

Superado tal ponto, igualmente não assiste razão ao apelante a insurgência quanto às multas simples e diária.

No que pertine à multa simples, o art. 66 do Decreto nº 6.514/98 prevê aplicação de “Multa de R$ 500,00 (quinhentos reais) a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).”

E, efetivamente, os atos da Administração Pública – principalmente os discricionários como a fixação do quantum da multa a ser aplicada – devem ser minimamente motivados, de sorte a garantir a aferição de sua legalidade e mesmo finalidade, evitando desvio aos princípios norteadores insculpidos no art. 37, caput da Constituição Federal.

Acerca do tema, ensina Diógenes Gasparini :

“(…) a motivação é necessária para todo e qualquer ato administrativo, pois a falta de motivação ou indicação de motivos falsos ou incoerentes torna o ato nulo devido a Lei n.º 9.784/99, em seu art. 50, prevê a necessidade de motivação dos atos administrativos sem fazer distinção entre atos vinculados e os discricionários, embora mencione nos vários incisos desse dispositivo quando a motivação é exigida.”

No mesmo sentido, é a doutrina de Celso Antonio Bandeira de Mello :

“(…) em algumas hipóteses de atos vinculados, isto é, naqueles que há aplicação quase automática da lei, por não existir campo para interferência de juízos subjetivos do administrador, a simples menção do fato e da regra de Direito aplicada pode ser suficiente, por estar implícita a motivação. Todavia, em que existe discricionariedade administrativa ou em que a prática do ato vinculado depende de atirada apreciação e sopesamento dos fatos e das regras jurídicas em causa, é imprescindível motivação detalhada.”

Nesse sentido, vale observar precedente do Colendo Superior Tribunal de Justiça sobre o tema, in verbis:

ADMINISTRATIVO - SERVIDOR PÚBLICO - REMOÇÃO - ATO NÃO MOTIVADO - NULIDADE - ART. 8º, INCISO I DA LEI ESTADUAL Nº 5.360/91 - PRERROGATIVA DE INAMOVIBILIDADE - INEXISTÊNCIA - PRECEDENTES - RECURSO PROVIDO.

I - O princípio da motivação possui natureza garantidora quando os atos levados a efeito pela Administração Pública atingem a seara individual dos servidores. Assim, a remoção só pode ser efetuada se motivada em razão de interesse do serviço. Precedentes.

[…]

IV - Recurso provido.” (RMS 12856/PB, Rel. Ministro GILSON DIPP, QUINTA TURMA, julgado em 08/06/2004, DJ 01/07/2004, p. 214).(Grifei e suprimi).

No caso em tela, a motivação para a fixação do patamar da multa fixada em R$ 50.000,00 (fl. 87) contra a parte autora/apelante encontra-se devidamente exposta no parecer técnico de fl. 82 dos autos, onde são apontados o alto grau de impacto ambiental, pormenorizadamente descrito, e a persistência do agente na prática, acolhido na decisão administrativa (fl. 87).

Assim, não se verifica nulidade por ausência de motivação ou desproporcionalidade na multa simples fixada em patamar razoavelmente próximo do mínimo (considerando a ampla margem de valores a ser aplicados), dadas as circunstâncias do caso concreto.

No que tange à multa diária, verifica-se que a empresa apelante foi autuada por “depósito de resíduos da construção civil, para fins de transbordo aprox. 2000 m³ sem licença de operação” (fl. 220).

Ou seja, a empresa apelante foi autuada por “fazer funcionar atividade poluidora sem licença ambiental” (art. 66 do Decreto nº 6.514/08 ), o que – ao contrário do alegado pela empresa apelante – não se cinge ao recolhimento de resíduos da construção civil, mas dizem respeito à manutenção de “depósito de resíduos da construção civil”, como se afere do expressamente indicado no auto de infração mencionado.

Justamente em razão desta expressa indicação no auto de infração, não se verifica a necessidade de nova autuação quando da permanência do depósito de materiais, como verificado na vistoria posteriormente realizada, bastando a notificação (fl. 65) da permanência da conduta: repita-se, “depósito de resíduos da construção civil”.

Por tal passo, se prolongado o cometimento da infração é viável a fixação da multa diária, na forma prevista no § 5º, do art. 72, da Lei Federal nº 9.605/98, in verbis:

Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o disposto no art. 6º:

[…]

§ 5º A multa diária será aplicada sempre que o cometimento da infração se prolongar no tempo. (Grifei).

Ora, enquanto não houver a retirada dos resíduos de construção civil do local, inegavelmente há a manutenção do depósito sem licença de operação – independentemente do alegado apontamento da cessação da atividade da empresam que importa somente a ausência de aumento do material depositado –, autorizadora da multa diária fixada.

Aliás, como bem observado na sentença recorrida, “[…] a multa diária foi aplicada para compelir a empresa a efetuar a remoção do material irregularmente depositado, ficando ciente de que deixaria de incidir com a cessação do dano com a retirada total dos resíduos do local e a comprovação de envio para local devidamente licenciado, quando, então, deixaria de incidir a partir da comunicação do administrado à SMAM, o que constou no documento de fl. 92 recebido pela empresa.” (fl. 345).

Assim, impera a manutenção da sentença vergastada.

Do exposto, voto em negar provimento ao apelo.

Em atenção ao disposto no art. 85, § 11, do CPC , majoro os honorários sucumbenciais, fixados na origem em 8% sobre o valor atualizado da causa (fl. 346 verso), para 10% sobre a mesma base de cálculo, considerando o trabalho desenvolvido pelos procuradores em grau recursal. Mantida a suspensão da exigibilidade, pela AJG.

Des. Antonio Vinicius Amaro da Silveira - De acordo com o (a) Relator (a).

Des. Alexandre Mussoi Moreira (PRESIDENTE) - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. ALEXANDRE MUSSOI MOREIRA - Presidente - Apelação Cível nº 70074898230, Comarca de Porto Alegre: "À UNANIMIDADE, NEGARAM PROVIMENTO AO APELO."

Julgador (a) de 1º Grau: NADJA MARA ZANELLA

� GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. Editora Saraiva. 13ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 07/08.

� MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 40ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2013. pág. 90.

� GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 10ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 23.

� MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 102.

� Art. 66. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar estabelecimentos, atividades, obras ou serviços utilizadores de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, em desacordo com a licença obtida ou contrariando as normas legais e regulamentos pertinentes:

� Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor. [...] § 11. O tribunal, ao julgar recurso, majorará os honorários fixados anteriormente levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, observando, conforme o caso, o disposto nos §§ 2o a 6o, sendo vedado ao tribunal, no cômputo geral da fixação de honorários devidos ao advogado do vencedor, ultrapassar os respectivos limites estabelecidos nos §§ 2o e 3o para a fase de conhecimento.