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30 de setembro de 2014

TJ-RS - Agravo de Instrumento : AI 70042233395 RS Inteiro Teor

Publicado por Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul - 3 anos atrás

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Resumo Ementa para Citação Inteiro Teor

          AGRAVO DE INSTRUMENTO. LIMINAR EM AÇÃO POPULAR. PARALISAÇÃO DE OBRA PÚBLICA POR AUSÊNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA. LEI Nº 10.257/01. INEXISTÊNCIA DE LEI MUNICIPAL. REGULARIDADE DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO.

          O manejo de ação popular é cabível quando há demonstração de ato lesivo ao patrimônio público, à inteligência do art. da Lei nº 4.717/65, salvo nas hipóteses em que o vício atribuído atente contra a moralidade administrativa, o meio ambiente ou o patrimônio histórico e cultural, que não estão em discussão no caso.

          Não aponta o recorrente no que residiria o prejuízo ao erário, limitando-se a aduzir possibilidade de futuras ações de indenização decorrentes de danos ocasionados pela obra pública impugnada. Evento futuro e incerto não serve a embasar ação popular.

          Ademais, o estudo prévio de impacto de vizinhança reclamado, previsto no art. 36 da Lei Federal nº 10.257/01, exige normatização por Lei Municipal, inexistindo em Lajeado tal regulamentação. E não serve a ação popular para suprir omissão legislativa.

          Pelos documentos existentes nestes autos, contata-se que a obra foi precedida de amplo estudo de impacto ambiental, estando elencados no projeto de lei que a autorizou os benefícios que trará à região.

          Não concorrem os requisitos autorizadores da antecipação de tutela, notadamente o da verossimilhança das alegações , o que desautoriza a paralisação dos trabalhos em sede de liminar.

          Necessidade de regularização do polo passivo da lide.

          AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO.

Agravo de Instrumento Segunda Câmara Cível
Nº 70042233395 Comarca de Lajeado
JORGE RICARDO DECKER AGRAVANTE
MUNICIPIO DE LAJEADO AGRAVADO
PREFEITA MUNICIPAL DE LAJEADO AGRAVADO
DEPARTAMENTO AUTONOMO DE ESTRADAS DE RODAGEM - DAER AGRAVADO

ACÓRDÃO


Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em negar provimento ao agravo de instrumento.

Custas na forma da lei.

Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores Des. Pedro Luiz Rodrigues Bossle (Presidente) e Des.ª Sandra Brisolara Medeiros .

Porto Alegre, 13 de julho de 2011.

DES. ALMIR PORTO DA ROCHA FILHO,

Relator.

RELATÓRIO


Des. Almir Porto da Rocha Filho (RELATOR)

Trata-se de agravo de instrumento interposto por JORGE RICARDO DECKER atacando decisão interlocutória que, nos autos da ação popular por ele movida contra a PREFEITA MUNICIPAL DE LAJEADO, indeferiu o pedido de liminar para a suspensão de obra de construção de túnel na RS 130.

A decisão restou assim redigida:

“Vistos.

Com o fito de evitar desnecessária tautologia, reporto-me ao relatório de fl. 123.

Passo à análise do pleito liminar.

Em análise detida dos autos, entendo que, da prova até então acostada, não constam preenchidos os pressupostos autorizadores do deferimento da medida de urgência pleiteada.

No caso em tela, depreende-se dos documentos colacionados ao feito, que o Município de Lajeado possui licença de instalação para a realização da obra, a qual foi expedida pelo órgão ambiental competente, com validade até 03/11/2011 (fls. 139/141), projeto planimétrico, estudos geotécnicos, projeto de drenagem e de sinalização, bem como que foi efetivamente realizado o processo de licitação de acordo com a legislação em vigor.

Sob um juízo ainda perfunctório, em que a parte autora invoca a irregularidade na implantação da obra, destacando a possibilidade de ocorrência de eventuais danos ambientais em face da suposta inobservância das disposições legais que regulam este tipo de atividade, inobstante não tenha constado dos autos o estudo do impacto de vizinhança, tenho que os demais elementos demonstram que houve um estudo pormenorizado dos impactos da obra, inclusive com a preocupação acerca do impacto ambiental, da drenagem do local e da sinalização.

Portanto, em face dos documentos coligidos pelo ente público e não desconsiderando o grande fluxo de veículos que circulam no local e que, em face do início das obras, tem sido desviado para uma via secundária, mostra-se prudente indeferir a tutela pleiteada e oportunizar o contraditório à requerida.

Ante exposto, indefiro a liminar postulada.

Citem-se os requeridos para contestar, querendo, na forma do inciso IV1 do § 2º do artigo , da Lei da Ação Popular.

Dê-se vista, na sequência, ao Ministério Público. Custas e preparo ao final, na forma do artigo 10, da Lei 4717/65.

Intimem-se.

Dil. Legais.”

Em suas razões recursais, aduz haver ajuizado a ação popular para o desfazimento de ato administrativo relacionado à construção de túnel sob a rodovia RS 130, entre os bairros Campestre e São Cristóvão, no Município de Lajeado, que está sendo executado em pareceria entre a Estado do Rio Grande do Sul e o executivo local. Alega essencialidade de prévio estudo de impacto de vizinhança, na forma disciplinada na Lei Federal nº 10.257/2001, não tendo sido tal trabalho realizado. O fato de não existir tal definição em lei municipal não pode servir de motivo para o descumprimento da regra. Trata-se de instrumento de política urbana, devendo avaliar-se as questões referidas no art. 37 da Lei Federal e oportunizar-se consulta aos munícipes, mediante audiência pública, antes do início da construção. Destaca que o EIV não substitui a elaboração e a aprovação do estudo prévio de impacto ambiental, nos termos do art. 38 do Estatuto das Cidades. Desatendendo a obra os requisitos legais, deve ser barrada neste momento, sob pena de causar prejuízos irreparáveis aos moradores da região. Importante avaliar-se os seus efeitos, como o ruído, segurança para as residências, resistência das vias para um tráfego volumoso e inesperado, desvalorização dos imóveis, possibilidade de alagamento das partes baixa do bairro. Todos os estudos realizados não contemplam mensuração dos impactos à vizinhança. A impropriedade pode vir a causar uma enxurrada de ações indenizatórias. Pretende seja determinada a suspensão da obra até o julgamento definitivo da ação popular.

Restou indeferido o efeito suspensivo pleiteado, nestes termos:

“Vistos.

1. Busca o agravante, na ação popular que move contra a Prefeita do Município de Lajeado, liminar para a suspensão das obras de construção de túnel na RS 130.

(...)

Alega o recorrente ausência de estudo de impacto de vizinhança, irregularidade que fulminaria o procedimento administrativo autorizador do início dos trabalhados.

Não merece ser deferido o efeito suspensivo ativo ora pleiteado.

(...)

Em análise preliminar já se constata a inviabilidade da pretensão recursal.

Presta-se a ação popular para combater ato lesivo ao patrimônio público e não demonstra o agravante a configuração de dano de tal espécie. Apenas alega, genericamente, que “se a obra está sendo realizada em desacordo com a lei (...) os prejuízos resultarão numa possível enxurrada de ações de indenização contra o Município de Lajeado” (fl. 10). Não basta ao manejo justificativa incerta e condicional.

Tampouco se evidencia, nesta análise inicial, a configuração de vício no procedimento administrativo. (...)

Note-se que “lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.” Compete ao Município, portanto, através de lei local, definir as obras que exigirão prévio estudo de impacto de vizinhança .

Afirma o agravante que “o fato de inexistir legislação municipal definindo os empreendimentos e atividades privadas ou públicas em área urbana que dependerão de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV), não pode se constituir em motivo para o descumprimento da lei federal” (fl. 07). Reconhece, portanto, que não foi regulada a matéria em nível municipal .

Sem tal definição, não constitui o reclamado parecer requisito indispensável ao licenciamento das obras. E não serve a ação popular para suprir omissão legislativa .

Ademais, conforme se denota da documentação acostada aos autos, a obra foi precedida de amplo estudo de impacto ambiental, sendo emitida a pertinente Licença de Instalação (fls. 150 a 152).

Na justificativa do Projeto da Lei Municipal que autorizou a celebração de convênio fica evidente a relevância da construção (fl. 228): (...)

Trata-se, portanto, de obra fundamental para a região.

Em juízo preliminar, não há indícios de irregularidades que possam ensejar a paralisação dos trabalhos, persistindo a presunção de legitimidade do ato administrativo.

Assim, por não vislumbrar mácula no ato atacado, indefiro o efeito suspensivo ativo postulado .

Por fim, constato imprecisões na formação do polo passivo da lide, pois todos que praticam ou são diretamente atingidos pelo ato impugnado devem integrá-la.

A realização da obra não decorre de conduta exclusiva da gestora municipal, mas do próprio ente público, autorizado por lei municipal a levá-la a efeito. A inicial dá como ré a Prefeita, mas nem ao menos declina o seu nome. Deve ser ela qualificada corretamente, em emenda à inicial, em litisconsórcio passivo com o Município de Lajeado e o DAER, que também financia a obra .

Tendo o Município comparecido ao feito (fl. 139 a 142 – 128 a 131 na origem), deve na origem ser providenciada a sua inclusão formal no polo passivo, com abertura de prazo para contestação.

Comunique-se;

2. Incluam-se no pólo passivo deste agravo a Prefeita Municipal de Lajeado e o DAER .

Para fins de intimação do DAER, a nota de expediente deve conter também o nome do ilustre Procurador-Geral do Estado .

3. Transcorrido o prazo legal, remetam-se os autos ao Ministério Público para parecer;

4. Após, voltem conclusos para análise.”

Foram apresentadas contrarrazões extemporâneas pelo Município de Lajeado, transcorrendo in albis o prazo para os demais, o que restou certificado (fl. 347).

O Ministério Público nesta Corte opina pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

VOTOS


Des. Almir Porto da Rocha Filho (RELATOR)

Não merece acolhida a inconformidade.

A ação popular está assim prevista na Carta Magna:

          Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

          (...) LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

São requisitos à propositura a condição de cidadão e a lesividade do ato.

Prevê a Lei nº 4.717/65:

          Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos. § 1º - Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico. § 2º Em se tratando de instituições ou fundações, para cuja criação ou custeio o tesouro público concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, bem como de pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas, as conseqüências patrimoniais da invalidez dos atos lesivos terão por limite a repercussão deles sobre a contribuição dos cofres públicos. § 3º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.

          (...)

          Art. 6ºº A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referidas no art. 1ºº, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.§ 1ºº Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou desconhecido, a ação será proposta somente contra as outras pessoas indicadas neste artigo.§ 2ºº No caso de que trata o inciso II, item b, do art.4ºº, quando o valor real do bem for inferior ao da avaliação, citar-se-ão como réus, além das pessoas públicas ou privadas e entidades referidas no art.1ºº, apenas os responsáveis pela avaliação inexata e os beneficiários da mesma.§ 3ºº A pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal ou dirigente.§ 4ºº O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.§ 5ºº É facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do autor da ação popular.

Conforme adiantei quando da análise do pedido de antecipação da tutela recursal, presta-se a ação popular para combater ato lesivo ao patrimônio público e não demonstra o agravante a configuração de dano de tal espécie. Apenas alega, genericamente, que “ se a obra está sendo realizada em desacordo com a lei (...) os prejuízos resultarão numa possível enxurrada de ações de indenização contra o Município de Lajeado ” (fl. 10). Não basta ao manejo justificativa incerta e condicional.

Não trouxe o recorrente qualquer outro elemento que indique prejuízo ao erário. E sem ele, torna-se questionável o próprio manejo da ação popular, já que apenas nas hipóteses de atos que atentem contra a moralidade administrativa, o meio ambiente ou o patrimônio histórico e cultural pode-se relativizar tal requisito, não sendo tais os vícios impugnados na espécie.

Tampouco se evidencia mácula no procedimento administrativo. Determina a Lei Federal nº 10.257/01:

          Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.

          Art. 37. O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das seguintes questões:

          I – adensamento populacional;

          II – equipamentos urbanos e comunitários;

          III – uso e ocupação do solo;

          IV – valorização imobiliária;

          V – geração de tráfego e demanda por transporte público;

          VI – ventilação e iluminação;

          VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.

          Parágrafo único. Dar-se-á publicidade aos documentos integrantes do EIV, que ficarão disponíveis para consulta, no órgão competente do Poder Público municipal, por qualquer interessado.

          Art. 38. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental.

O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) constitui elemento técnico para a realização de obras, patrocinadas pelo Poder Público ou por particulares, que possam afetar a qualidade de vida da população por elas atingida. Trata-se de instrumento disposto ao ente público local para evitar desequilíbrios no crescimento urbano e garantir condições de ocupação racional dos espaços habitáveis de seu território.

Note-se que, na forma do art. 36 da Lei Federal nº 10.257/01, “ lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.” Compete ao Município, portanto, através de lei local, definir as obras que exigirão prévio estudo de impacto de vizinhança .

Afirma o agravante que “ o fato de inexistir legislação municipal definindo os empreendimentos e atividades privadas ou públicas em área urbana que dependerão de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV), não pode se constituir em motivo para o descumprimento da lei federal ” (fl. 07). Reconhece, portanto, que não foi regulada a matéria em nível municipal .

Sem tal definição, não constitui o reclamado parecer requisito indispensável ao licenciamento das obras. E não serve a ação popular para suprir omissão legislativa .

De todo modo, sobrepõe-se o interesse público sobre os dos particulares. E na justificativa do Projeto da Lei Municipal que autorizou a celebração de convênio resta evidente a relevância da construção (fl. 228):

O Município de Lajeado é cortado por duas rodovias de grande tráfego de veículos, a BR 386 e a RS 130.

A RS 130 apresenta grande densidade de tráfego urbano e interurbano, além de um alto índice de densidade populacional dos bairros localizados junto à rodovia (São Cristóvão, Santo André, Universitário e Campestre), que em seu conjunto agregam uma população superior a 15.000 pessoas.

O trecho também inclui um dos principais eixos de acesso ao Centro Universitário UNIVATES, que concentra mais de 10.000 alunos, e em grande parte oriundos de bairros e municípios localizados ao longo da RS 130, onde a construção deste túnel facilitará o acesso de acadêmicos, professores e/ou funcionários à UNIVATES.

A municipalidade já vem investindo na pavimentação da Av. Amazonas em função de sua maior capacidade de absorver grande parte do trânsito que tem acesso a vários bairros da cidade através da RS 130.

Considerando o grande número de acidentes que vem ocorrendo nas imediações do Posto do Arco, Toyota e área do Daer, e da reivindicação há muitos anos da comunidade em geral para construção de uma rotatória nestas imediações, a construção de um túnel sob a RS 130 evitará muitos acidentes e auxiliará na melhor distribuição de tráfego de veículos.”

Trata-se, portanto, de obra importante para a região. E a documentação acostada aos autos, demonstra que foi ela precedida de amplo estudo de impacto ambiental, sendo emitida a pertinente Licença de Instalação (fls. 150 a 152).

Não há indícios demonstrados neste agravo de instrumento de irregularidades que possam ensejar a paralisação dos trabalhos, persistindo a presunção de legitimidade do ato administrativo. Não concorrem na espécie os requisitos autorizadores da antecipação de tutela recursal, notadamente da verossimilhança das alegações.

Reitero, por fim, as imprecisões na formação do polo passivo da lide, pois todos que praticam ou são diretamente atingidos pelo ato impugnado devem integrá-la. A realização da obra não decorre de conduta exclusiva da gestora municipal, mas do próprio ente público, autorizado por lei municipal a levá-la a efeito. A inicial dá como ré a Prefeita, mas nem ao menos declina o seu nome. Deve ser ela qualificada corretamente, em emenda à inicial, em litisconsórcio passivo com o Município de Lajeado e o DAER, que também financia a obra .

Tendo o Município comparecido ao feito (fl. 139 a 142 – 128 a 131 na ação popular), deve na origem ser providenciada a sua inclusão formal no polo passivo, com abertura de prazo para contestação.

Ante o exposto, conheço do agravo de instrumento e NEGO-LHE PROVIMENTO , com a observação retro de inclusão dos entes públicos no pólo passivo e correta qualificação da prefeita.

Des. Pedro Luiz Rodrigues Bossle (PRESIDENTE) - De acordo com o (a) Relator (a).

Des.ª Sandra Brisolara Medeiros - De acordo com o (a) Relator (a).

DES. PEDRO LUIZ RODRIGUES BOSSLE - Presidente - Agravo de Instrumento nº 70042233395, Comarca de Lajeado: "NEGARAM PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO. UNÂNIME."

Julgador (a) de 1º Grau: DEBORA GERHARDT DE MARQUE

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